Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...], znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], znak:[...], nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 5 500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...], znak:[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. pozwolenia na budowę traktu światłowodowego na terenie Powiatu O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 7 lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 158 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 82 dni z tytułu zawieszenia postępowania wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. ustawy o 11 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł 5500 zł.
Odnosząc się do argumentów Starosty O. dotyczących nieodliczenia przez Wojewodę [...] 7 dni przewidzianych na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyznaczenie przez organ 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 kpa, jest czynnością organu, która jakkolwiek ma umocowanie w przepisie prawa, to jednak stanowi zwykły element postępowania administracyjnego niewymagający nadzwyczajnych działań organu w celu nadania procedurze właściwego biegu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy związane są terminami określonymi w art. 35 kpa, w związku z czym termin 65 dni nie jest dla organu terminem do załatwienia sprawy, jednakże zachowanie tego terminu pozwala organowi uniknąć sankcji w postaci kar pieniężnych (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/06).
Na powyższe postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności i nie precyzuje, że dokonanie tych czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wskazał, że prawo stron do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania jest terminem, który jest przewidziany przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Zdaniem Starosty O., który powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04) termin doręczenia postanowienia za pośrednictwem poczty nie może obciążać organu, gdyż są to działania od niego niezależne.
Ponadto Starosta O. wyraził pogląd, iż regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Dlatego w ocenie Starosty O. wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podniósł przy tym, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie wspomnianej kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego dotyczącego niemożności wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa i nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] Sąd uznał za chybiony pogląd o niedopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podnieść, iż obecne brzmienie cytowanego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Przedmiotowa nowelizacja doprecyzowała dokładny, liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie była to jednak najważniejsza zmiana. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził jednoznaczne określenie formy orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę (postanowienie), a w szczególności przesądził o jego zaskarżalności, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia.
Zacytowane przez Starostę O. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie - w odniesieniu do podnoszonej kwestii - straciło całkowicie na swojej aktualności. W obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma formę postanowienia i jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, tym razem w przedmiocie wymierzenia grzywny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż jednym z elementów charakteryzujących określony stosunek administracyjno-prawny jest tożsamość stron postępowania administracyjnego. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz wyłącznie organ odpowiedzialny za szybkie procedowanie i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę.
Przedmiotem tak ustalonej sprawy administracyjnej, która - de facto jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu - nie jest udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zasadność i wymiar kary pieniężnej orzeczonej właśnie w oparciu o cytowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Tym niemniej skarga Starosty O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy podkreślić, że stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże z ostatecznym charakterem postanowienia w tym przedmiocie, zaś wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych.
W kontrolowanej sprawie Starosta O. podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] znak: [...], które zostało doręczone inwestorowi w dniu 4 grudnia 2006 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę traktu światłowodowego została wydana przez Starostę O. w dniu [...], a zatem po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na wniesienie zażalenia, który - w ocenie Sądu - powinien również zostać wliczony do ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wprawdzie wliczeniu podlegają jedynie okresy związane z pewnymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym np. okres zawieszenia postępowania, jednakże termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem byłoby wadliwe.
Wojewoda [...] prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...].
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.