Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił "M." sp. j. w P. pozwolenia na budowę otwartego zbiornika na wody opadowe na działce nr ew. [...], przy ul. [...] we wsi P., gmina R..
Organ wskazał, że wykonanie robót objętych ww. pozwoleniem wymagać będzie zachowania warunków, wynikających z treści art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie: zabezpieczenia terenu budowy, prowadzenia robót budowlanych i nadzoru na budowie oraz z zastosowaniem się do warunków określonych w decyzjach Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], o warunkach zabudowy; z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], oraz decyzji z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ponadto inwestor jest zobowiązany przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki inwestora nr [...] oraz sąsiednią działkę nr [...] należącą do J. i L. P..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. zapewniono stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Starosta, ustosunkowując się do wniesionych przez J. i L. P. wniosków i uwag, wskazał, że budowa zbiornika w odległości 0,8 m od granicy działki nie może naruszać interesów osób trzecich, ani stanowić uciążliwość dla sąsiednich terenów. Zbiornik ten spełnia swoją rolę, a warunki jego wykonania określa projekt konstrukcyjny wykonany w oparciu o badania gruntowo-wodne terenu. Ponadto projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. W jego ocenie po dokonaniu przewidzianych w art. 35 ust. 1 sprawdzeń dokumentacji oraz spełnieniu przez inwestora warunków z art. 32 ust 4 - brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli L. i J. P., wnosząc zastrzeżenia do zatwierdzonego projektu budowlanego. Oświadczyli, że nie zgadzają się z zastosowaniem zagłębienia w dnie zbiornika jako sposobu na wstępne oczyszczanie ścieków deszczowych z powierzchni utwardzonych, co jest nakazem decyzji o warunkach zabudowy. W ich ocenie dno zbiornika samo w sobie stanowi osadnik, a skoro tak to minimalna odległość osadnika od okien budynków przeznaczonych na pobyt ludzi winna wynosić 5 m.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm procesowych, gdyż Starosta nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, co upoważnia go do zastosowania orzeczenia kasatoryjnego. Wojewoda wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z pkt 2 decyzji Wójta Gminy R. Nr [...], ponieważ warunki zabudowy zawierają wymóg, aby ścieki opadowe z powierzchni utwardzonych (np. dojazdów, parkingu) były wstępnie oczyszczone w odpowiednich separatorach lub odstojnikach, a zatwierdzony projekt budowlany przewiduje jedynie wykonanie w zbiorniku retencyjnym zagłębienia, w którym gromadzić się będą zanieczyszczenia mechaniczne. Z tego względu, rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien ocenić zgodność planowanego przedsięwzięcia z decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy w kontekście wymagań ustawowych, w tym wynikających z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "M." sp. j., wnosząc o wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego 757,00 zł tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, ponieważ mylnie i sprzecznie ze zgromadzonymi dowodami organ odwoławczy ustalił, że zagłębienie w zbiorniku retencyjnym nie jest odstojnikiem. Ponadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieuzasadnione ustalenie, że wydanie pozwolenia na budowę nie zostało poprzedzone sprawdzeniem zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego zagłębienie nie jest odstojnikiem, a także art. 34 ust. 1, 4 Prawa budowlanego, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego na skutek subsumcji nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, mające wpływ na wynik postępowania. W ocenie strony skarżącej ww. uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., którą organ uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę otwartego zbiornika na wody opadowe i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewoda [...] zarzucił Staroście [...], iż wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji, która jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Odmienności dotyczą min. sposobu gromadzenia ścieków. Pozwolenie na budowę przewiduje wykonanie w zbiorniku retencyjnym zagłębienia w którym gromadzić się będą zanieczyszczenia mechaniczne, podczas gdy w warunkach zabudowy zawarty jest wymóg aby: "ścieki opadowe z powierzchni utwardzonych winny być wstępnie oczyszczone w odpowiednich separatorach lub odstojnikach".
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Stosownie zatem do treści tego przepisu uchylenie zaskarżonej decyzji następuje jedynie wówczas, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub nie przeprowadził go w znacznej części.
Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 kpa) jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Oznacza to, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym /zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98/.
Nie można przepisu tego stosować wówczas, jeżeli organ II instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego uzna, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa lub niewłaściwie przepis zastosował. Z samej istoty postępowania odwoławczego wyrażonej w art. 138 K.p.a. wynika, iż organ II instancji co do zasady nie jest organem mającym uprawnienia wyłącznie kasacyjne, a zasadniczym jego zadaniem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia merytorycznego.
Z treści uzasadnienia zawartego w decyzji organu II instancji wynika, iż organ ten nie dostrzegł braków w postępowaniu dowodowym, nie wskazał bowiem jakie okoliczności faktyczne nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z oceną prawną materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.