Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. Nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2013, poz. 1409, ze zm.) i art. 83 ust. 1 tej ustawy, oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy obiektu budowlanego kontenerowego przy ul. [...] [...] w W. zlokalizowanego w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...], nakazał M. i R. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. obiektu.
Organ wskazał, że w związku z pismem [...] S.A. wszczęto postępowanie w sprawie kolizyjnego usytuowania ww. obiektu kontenerowego. Według oświadczenia [...] S.A. takie usytuowanie budynku stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia.
W wyniku oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2012 r. ustalono, iż obiekt składa się z dwukondygnacyjnej części środkowej oraz dwóch dobudówek parterowych. Wymiary obiektu to 16,4 x 9,3m i wysokości 5,6m w części dwukondygnacyjnej oraz 2,6 m w części parterowej. Obiekt wykonano z ustawionych kontenerów oraz dobudówek z blachy na konstrukcji stalowej. Według oświadczenia właścicieli obiekt wykonano w 1991 r., bez zgłoszenia budowy. Według informacji uzyskanej od firmy [...] obiekt znajduje się w odległości 10m od czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia.
Zgodnie z oceną techniczną sporządzoną przez mgr. inż. T. P. i mgr inż. arch. T. P. położenie obiektu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, aktualnym w czasie budowy, wymagającym zachowania strefy ochronnej zabudowy od gazociągu zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Strefa ochronna zabudowy powinna wynosić w przypadku budynków niemieszkalnych wolnostojących min 15 m, w obie strony gazociągu - w tym przypadku wynosi 9,11 m, co zostało wykazane przez inwentaryzację geodezyjną budynku oraz wszystkich sieci instalacyjnych wokół. Ww. ocena techniczna została zaopiniowana negatywnie przez [...] S.A. w związku z brakiem zachowania strefy ochronnej od zabudowy.
Z uwagi na wybudowanie budynku w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zastosowanie miały przepisy tej ustawy. Wynika to z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane stanowiącego, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przepisy te umożliwiają legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, po jednoznacznym wykluczeniu negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, tj.: jeżeli lokalizacja obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia lub nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy, w przypadku konieczności wykonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Organ wskazał, że obiekt kontenerowy, usytuowany w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500, bez wątpienia powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co oznacza, że legalizacja budynku nie jest możliwa ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W świetle powyższych ustaleń, organ nie znalazł uzasadnienia do badania przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Wybudowanie budynku w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia
DN 500 niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa jak również stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, skutkuje rozbiórką obiektu, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1994r. - Prawo budowlane.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. W. i R. W..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. i R. W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż obiekt budowlany kontenerowy usytuowany przy ul. [...] [...] w W. został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia. Z uwagi na datę budowy - 1991 r. podlega on reżimowi ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.
Organ wskazał, ze wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt: II SA/Rz 390/13).
Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami technicznymi przemawia argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do przepisów obowiązujących w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013r., sygn. akt.: SA/Rz 1179/12).
Jak wynika z materiału dowodowego, obiekt usytuowany jest 9,11 m od czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) strefa ochronna zabudowy od gazociągu powinna wynosić w przypadku budynków niemieszkalnych wolnostojących minimum 15 metrów w obie strony gazociągu. W myśl natomiast § 10 pkt 3 ww. rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania.
Ustawodawca wprowadzając minimalne odległości, jakie należy zachować przy wznoszeniu obiektów od takich inwestycji linowych jak sieci gazowe, miał na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania takiej sieci, ale również zapewnienie skutecznej ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Dlatego też ww. przepisy winny być bezwzględnie przestrzegane.
Skargę na ww. decyzję złożyli M. i R. W. wskazując, że do dnia dzisiejszego [...] nie wykazał, że obiekt kontenerowy, w jakikolwiek sposób powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia. Dodatkowo w opinii inż. bud. lad. B. K. wskazano, iż obiekt służy wyłącznie celom magazynowym i nie jest uważany za przeznaczony do pobytu ludzi oraz nie przechowuje się w nim materiałów wybuchowych, niebezpiecznych czy łatwopalnych.
Dla działek [...] i [...], obecnie nie ma miejscowego planu, jednak w rejestrze gruntów ww. działki widnieją, jako inne tereny zabudowane (budynki inne). Wszystkie działki przylegające, przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe; wulkanizacja, Sklep [...], centrum ogrodnicze, stacja benzynowa, hurtownia metali, mimo iż, wg archiwalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującego do [...] grudnia 2003 r. tereny znajdujące się w obrębie [...] zakwalifikowane były jako A10.ZPP zieleń publiczna urządzona, częściowo o funkcjach izolacyjnych wzdłuż linii 220 kV i trasy gazociągu wysokiego ciśnienia.
W piśmie z [...] lipca 2016 r. skarżący dodatkowo zarzucili naruszenie:
- 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie z pominięciem art. 40 cyt. ustawy- podczas gdy przepis ten może być stosowany tylko w sytuacji, gdy jest to absolutnie konieczne i nie ma możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego 1974r.;
- 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez:
- a) nieprzeanalizowanie, czy niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie da się usunąć w trybie art. 40 Prawa Budowlanego 1974r., np dokonując rozbiórki jedynie części obiektu kontenerowego i w ten sposób doprowadzając do zgodności obiektu z wymogami przepisów techniczno-budowlanych - co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;
- b) automatyczne przyjęcie, że budynek stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia tylko i wyłącznie dlatego, że zlokalizowany jest w strefie ochronnej gazociągu, podczas gdy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa Budowlanego 1974, a stan niebezpieczeństwa musi być wykazany w sposób nie budzący wątpliwości, jak również, że zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne;
- c) pominięcie dowodu z opinii technicznej B. K., inżyniera budownictwa lądowego, z sierpnia 2007 r. (K. 46), podczas gdy, wbrew konkluzji zawartej w zaskarżonej decyzji, z opinii wynika, że obiekt kontenerowy nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania;
- 3) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, które konkretnie przepisy rozporządzenia stanowią o szerokości strefy ochronnej gazociągu, co w efekcie uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonych decyzji i świadczy o naruszeniu obowiązku pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obowiązku wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, jak również zasad sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć administracyjnych;
- 4) art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy została ona wydana w sposób sprzeczny z prawem i zasługiwała na uchylenie.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na datę popełnienia samowoli budowlanej (1991 r).
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2012 r. wykazały, że przedmiotowy obiekt, jest obiektem kontenerowym i składa się z dwukondygnacyjnej części środkowej oraz dwóch części parterowych. Wymiary obiektu to 16,4 x 9,3m i wysokości 5,6m w części dwukondygnacyjnej oraz 2,6 m w części parterowej. Obiekt wykonano z ustawionych kontenerów oraz dobudówek z blachy na konstrukcji stalowej. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli obiekt powstał w 1991 r., bez zgłoszenia budowy. Według informacji uzyskanej od firmy [...] obiekt znajduje się w odległości 10m od czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia.
Wskazać trzeba, że z oceny technicznej mgr. inż. T. P. i mgr inż. arch. T. P. wynika, że położenie obiektu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, aktualnym w czasie budowy, wymagającym zachowania strefy ochronnej zabudowy od gazociągu zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. W opinii wskazano również, że strefa ochronna zabudowy powinna wynosić w przypadku budynków niemieszkalnych wolnostojących min 15 m, w obie strony gazociągu - a w tym przypadku wynosi 9,11 m, na co wskazuje inwentaryzacja geodezyjna budynku i sieci instalacyjnych położonych wokół.
Niemniej organy nie poczyniły własnych ustaleń w tym zakresie, powołując się w uzasadnieniu decyzji jedynie ogólnie na treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r, poz. 640), bez wskazania, który konkretnie z przepisów ww. rozporządzenia w niniejszej sprawie miał zastosowanie, co do odległości budynków niemieszkalnych od strefy ochronnej gazociągu w stosunku do parametrów gazociągu (ciśnienia nominalnego i średnicy gazociągu).
Ponadto, uszło uwadze organów, że rozbiórka obiektu budowlanego winna obejmować tylko tę jego część, która narusza obowiązujące przepisy. Zakres rozbiórki musi zostać zatem określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zakres nakazu rozbiórki nie może też przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej. Przyjęcie braku możliwości legalizacji obiektu musi być zatem poprzedzone wszechstronnym, rzetelnym i nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.
W kontrolowanej sprawie organy nie rozważyły, czy istnieje możliwość rozbiórki obiektu tylko w części, która znajduje się w strefie ochronnej gazociągu, zwłaszcza, że jest to obiekt kontenerowy i jak wskazała skarżąca na rozprawie składa się z sześciu kontenerów ustawionych na sobie skręconych śrubami.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie czynią zadość tym wymogom, co skutkowało ich uchyleniem.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem, jednoznaczne ustalenie który z przepisów powołanego rozporządzenia miał zastosowanie w niniejszej sprawie i rozważy możliwość nałożenia nakazu rozbiórki tylko w tej części, która narusza wskazane odległości.
Wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wzw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r. poz. 1804).