Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PWINB, decyzją z [...] września 2008 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po przeprowadzeniu kontroli składu materiałów wybuchowych zlokalizowanego na obszarze K. w [...] na terenie zamkniętym nakazał R. w [...] usunięcie nieprawidłowości występujących na obszarze składu materiałów wybuchowych, w tym dokonania redukcji przechowywanych materiałów wybuchowych w poszczególnych magazynach do ilości określonej w "Ekspertyzie obiektów i terenu w zakresie spełnienia warunków technicznych organizacyjnych i lokalizacyjnych do bezpiecznego użytkowania obiektów" [...] w kompleksie wojskowym w celu zapewnienia bezpieczeństwa sąsiednich obiektów magazynowych, a także zapewniającej bezpieczeństwo obiektów zabudowy rozproszonej i zwartej znajdującej się poza terenem kompleksu wojskowego.
Ponadto organ zakazał użytkowania składu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola składu materiałów wybuchowych wykazała nieodpowiedni stan techniczny obiektów budowlanych składu materiałów wybuchowych mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwo mienia i środowiska. Zarządca nie przedstawił również dokumentów zezwalających na użytkowanie niektórych obiektów budowlanych będących magazynami materiałów wybuchowych. Nadto stwierdzono, że użytkownik nie posiadał dokumentacji technicznej dotyczącej przeznaczenia poszczególnych obiektów magazynowych i określającej minimalne bezpieczne odległości od sąsiednich obiektów budowlanych. Użytkownik nie wyznaczył również stref oddziaływania składu materiałów wybuchowych oraz nie udokumentował dopuszczalnego obciążenia posadzek magazynów. Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kilkakrotnie zwracał się do R. w [...] oraz Dowództwa Marynarki o podjęcie skutecznych działań mających na celu wykonanie zaleceń wskazanych w ekspertyzie.
W związku z tym, że działanie zarządcy i użytkownika nie doprowadziło do wykonania zaleceń wskazanych w ekspertyzie, przedstawiciel Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził ponowną kontrolę składu materiałów wybuchowych w dniach od 27 od 29 sierpnia 2008 r., stwierdzając, że nie wykonano zaleceń określonych w "Ekspertyzie" w zakresie spełnienia warunków technicznych organizacyjnych i lokalizacyjnych do bezpiecznego użytkowania obiektów w omawianym kompleksie wojskowym. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku, a ponadto zgodnie z art. 66 ust. 2 cytowanej ustawy zakazał użytkowania obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości złożył R., podnosząc, że w celu zmniejszenia ilości składowanych materiałów przystąpiono do ich wywozu, zgodnie z opracowanym przez [...] Okręg Wojskowy harmonogramem. Ponadto R. w [...] dokonuje w tej sprawie niezbędnych uzgodnień. Z chwilą wykonania przez stronę wojskową zaplanowanych zamierzeń, stosowna informacja zostanie niezwłocznie przesłana do PWINB.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek nadzoru nad zapewnieniem warunków bezpieczeństwa ludzi w związku z utrzymaniem obiektu budowlanego. W świetle powyższych uregulowań organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do podjęcia najdalej idących środków prawem dopuszczonych w celu wykluczenia możliwości zaistnienia zagrożenia dla ludzi i mienia. Z tych względów skarżone rozstrzygnięcie PWINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. należy uznać za prawidłowe i adekwatne do stwierdzonego zagrożenia, w tym także odnośnie wprowadzonego tą decyzją zakazu użytkowania składu materiałów wybuchowych. Specyficzny charakter obiektu budowlanego, jakim jest skład materiałów wybuchowych, rodzaj i rozmiar niebezpieczeństwa związanego z jego użytkowaniem, w szczególny sposób obligują bowiem organ nadzoru budowlanego do daleko idącej wnikliwości i ostrożności w ocenie występujących nieprawidłowości, jak też wymuszają konieczność ekstrapolacji mogących wystąpić, w konsekwencji niezgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego składu, zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Okoliczności te zagrozić mogą, co potwierdzają ustalenia ww. kontroli oraz oceny sformułowane w Ekspertyzie, nie tylko obiektom przedmiotowego składu materiałów wybuchowych, ale również obiektom zabudowy rozproszonej i zwartej znajdującej się poza terenem składu, położonej w niewielkiej odległości. Odnosząc się do argumentów podniesionych w treści odwołania, organ stwierdził, iż samo podjęcie przez Zarządcę działań w celu wykonania nałożonych obowiązków nie może stanowić przesłanki do uchylenia zakazu użytkowania składu. Przesłanką taką może być jedynie całkowite wykonanie przedmiotowych obowiązków, gdyż tylko to stanowi gwarancję zupełnego usunięcia stwierdzonych w toku niniejszego postępowania zagrożeń, zapewniającego możliwość podjęcia bezpiecznego i zgodnego z przepisami prawa użytkowania składu materiałów wybuchowych. Bez wpływu na rozstrzygnięcie organu pozostaje również podnoszona w odwołaniu kwestia dobrego stanu technicznego poszczególnych obiektów budowlanych składu, albowiem to nie zarzut nieodpowiedniego stanu technicznego (pkt 3 przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), stanowił przesłankę prawną wydania decyzji PWINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. Podstawą prawną wydania tejże decyzji są przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczące wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska.
Skargę do sądu administracyjnego wniósł R., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] października 2008 r., nr [...], zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jako dotkniętej wadą nieważności, ponieważ organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nieistniejącej, tj. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], gdy tymczasem doręczona stronie decyzja o takim numerze nosi datę [...] września 2008 r. lub o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, który wpłynął na końcowy wynik sprawy.
W sentencji decyzji I instancji organ, powołując się na przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 Prawa budowlanego w siedmiu punktach nakazał wykonanie określonych czynności, a nadto zakazał użytkowania składu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odwołanie złożone przez stronę odnosiło się wyłącznie do tej części decyzji, która zawierała zakaz użytkowania składu. W odniesieniu do nakazów usunięcia nieprawidłowości odwołania nie złożono.
Część decyzji nieobjęta odwołaniem uzyskała zatem przymiot ostateczności (nakazy w punktach 1-7), a zatem organ odwoławczy w tej części nie uzyskał kompetencji do załatwienia sprawy, nie mógł zatem w trybie odwoławczym ani badać, ani tym bardziej utrzymać w mocy niezaskarżonej części decyzji. Tymczasem organ II instancji utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, co wynika z sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ II instancji, wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r. rozpoznał sprawę również w części, która nie była przedmiotem odwołania, naruszając przez to art. 127 § 2 k.p.a. Nakazy wymienione w pkt 1 - 7 decyzji organu I instancji nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, przystąpił do ich wykonywania, a nawet, jak wynika z pisma Dowództwa Marynarki Wojennej złożonego przed rozprawą zostały one już w zasadniczej części wykonane. Oznacza to, że zobowiązany dobrowolnie realizuje ostateczną decyzję organu I instancji, kwestionował natomiast tylko zakaz użytkowania obiektu.
Organ II instancji będzie zatem zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie zakazu użytkowania obiektu, z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego, który ustali na dzień wydawania powtórnej decyzji w zakresie objętym odwołaniem.
Sąd doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w części orzekającej o utrzymaniu w mocy nakazów wymienionych w pkt 1-7, lecz konieczne jest jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. ze względów wyżej wymienionych.