Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...], Burmistrza Miasta M., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz porozumienia zawartego w dniu 14 września 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego i Burmistrzem Miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, na działkach nr [...], obręb [...], położonych w M., przy Al. [...], wskazując, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Rady Miejskiej w M. (Dz. Urz. Woj. [...]).
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił B. P., wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydania w oparciu o nieobowiązujący w chwili jej wydania plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że zagospodarowanie ww. działek w sposób określony w decyzji skutkowało brakiem swobodnego dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji obciążenie jego sąsiedniej nieruchomości służebnością.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...].
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...], została wydana w czasie gdy decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...], położonych w obrębie [...] w M., była nieostateczna (obie decyzje zostały wydane w tym samym dniu, tj. 15 lipca 1997 r.). W ocenie Wojewody [...] decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegała więc wykonaniu i nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem jest dotknięta przesłanką określoną w art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła S. sp. z o.o., wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zaskarżona, bowiem żadna ze stron postępowanie nie wniosła od niej odwołania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem skutków prawnych. Ponadto obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.
W ocenie organu II instancji decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a zatem stała się ostateczna. Z tego względu pomimo, że decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję Burmistrza Miasta M. Nr [...] o warunkach zabudowy, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane naruszenie prawa nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, tym bardziej, że w niniejszym postępowaniu inwestor spełnił wymagania z art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, składając stosowne dokumenty.
Ponadto projekt budowlany przedmiotowego obiektu budowlanego był zgodny z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], położonych w obrębie [...]. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do pozostałych przesłanek nieważnościowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie jest i nie była w dniu jej wydania trwale niewykonalna, nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a w szczególności, będącego podstawą jej wydania, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. sp. j., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący winni mieć na względnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem w niniejszej sprawie organy nadzorcze były obowiązane do zbadania legalności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, właśnie pod względem wystąpienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach.
W przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...].
Wobec zarzutu podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności, że ww. decyzja zapadła w oparciu o nieobowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. (uchwała nr [...]), wyjaśnienia wymaga, iż w trakcie postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] wyjaśnił tą kwestię. Z pisma Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że zapisy ww. planu utraciły ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto w piśmie tym Burmistrz wyjaśnił, że działka nr [...] została oznaczona w planie symbolem [...], jako teren usług komunikacyjnych – stacja paliw z usługami towarzyszącymi, natomiast działki nr [...] stanowiły teren komunikacyjny.
Ponadto wyjaśnienia wymaga, że na prawidłowość oceny dokonanej przez organy nadzorcze w postępowaniu nieważnościowym nie mają wpływu ewentualne spory o charakterze cywilnym, które wynikły pomiędzy stroną skarżącą, a inwestorem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Spory te mogłyby mieć o tyle znaczenie dla wyniku postępowania nieważnościowego jeżeli ich skutek prawny powodowałby, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę istniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie nie występują takie okoliczności.
Przechodząc do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję Wojewody [...] i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Strona skarżąca domagała się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zarzucała tej decyzji rażące naruszenie prawa.
W stanie prawnym na datę wydania decyzji Nr [...], zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ.
OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717).
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie z art.
32. ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta M. w dniu [...] maja 1996 r., Nr [...], wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415) Burmistrz określił okres ważności tej decyzji na okres 1 roku od dnia jej wydania, tj. do dnia 29 maja 1997 r. Następnie w dniu 16 grudnia 1996 r. inwestor złożył do organu wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie E. i B. P., że wyrazili zgodę na dysponowanie przez S. sp. z o.o. działkami nr [...] i wykorzystania tych działek na cele budowlane. A zatem w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor spełnił wszystkie wymagania jakie wynikały z treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w trakcie toczącego się postępowania decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność.
Wobec konieczności sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność projektu zagospodarowania działek z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obowiązek z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), Burmistrz Miasta M. w dniu [...] lipca 1997 r. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] o identycznej treści, co poprzednia decyzja o warunkach zabudowy Nr [...]. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego nie wynika wprost, że sprawdzenie projektu zagospodarowania działki następuje w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tej przyczyny nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w warunkach gdy decyzja ta nie została zaskarżona i uzyskała walor ostateczności wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc inwestor mógł przystąpić do realizacji inwestycji zgodnie z prawem.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie również żaden negatywne skutki społeczne, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto organ administracyjny wypełnił pozostałe obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, dokonując określonych sprawdzeń.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.