Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i B. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną powyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek [...] S.A. w [...] postępowania, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...] nakazującej firmie [...] S.A. zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] sygn. akt [...] oraz zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt. [...], usunięcie urządzenia energetycznego stacji i linii o mocy 15 kV o nr ewid. [...] z nieruchomości składającej się z działki nr [...] w [...], gmina [...] stanowiącej własność M. i B. S. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli M. S. i B. S., po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił istotę i cel postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego linii energetycznej wysokiego napięcia i stacji transformatorowej na działce nr [...] w [...], gmina [...] stanowiącej własność M. S. i B. S. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r., pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] ustalili że, na przedmiotowej działce powstała w 1974 r. linia energetyczna wysokiego napięcia i stacja transformatorowa, bez zgody ówczesnego właściciela działki.
Ponadto, w toku postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że w stosunku do ww. inwestycji toczyło się postępowanie cywilne zakończone prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] (z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]) oraz Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] (z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt. [...]). Ww. wyrokiem sądu pierwszej instancji zobowiązano stronę pozwaną [...] S.A. Oddział w [...][...] do usunięcia urządzeń energetycznych stacji i linii o mocy 15 kV o nr ewidencyjnym [...] z nieruchomości składającej się z działki numer [...] położnej w [...] gmina [...] stanowiącej własność M. i B. S., względnie do przebudowania przedmiotowej linii.
Organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], nakazał firmie [...] S.A. usunięcie urządzenia energetycznego stacji i linii o mocy 15 kV o nr ewid. [...] z nieruchomości składającej się z działki nr [...] w [...], gmina [...] stanowiącej własność M. i B. S. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ww. decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a podstawą do uznania przez organ powiatowy, że w okolicznościach niniejszej sprawy została spełniona wymieniona w tym przepisie przesłanka do rozbiórki urządzenia energetycznego, był fakt wydania wyroku sądowego.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., należy zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującym, że uzasadnienie nakazu rozbiórki treścią wyroków sądów cywilnych stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 37 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ wydając decyzję rozbiórkową dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie, w jakim uznał, że inne ważne przyczyny uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki mogły wynikać z wydania wyroków sądów cywilnych zobowiązujących do usunięcia lub przebudowy urządzeń energetycznych stacji i linii.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą przepis ma charakter wyjątkowy i uznaniowy zarazem. Ustawodawca posługuje się nadto w jego treści pojęciem nieostrym, tj. innymi ważnymi przyczynami. W konsekwencji organ administracji publicznej, który chce skutecznie powołać się na ten przepis, powinien również w sposób niebudzący wątpliwości przedstawić i uzasadnić powody, które w jego ocenie przemawiają za zastosowaniem właściwego przepisu. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie definiują pojęcia innych ważnych przyczyn w rozumieniu art. 37 ust. 2 ww. ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Gd 84/08, że są to skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej ustawy, a w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp.
Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą zatem wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego wydając nakaz rozbiórki z uwagi na zaistnienie innych ważnych przyczyn niż określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jest zatem zobowiązany do wskazania przepisów, z których takie przyczyny wynikają. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego takiego wymogu nie spełnia kontrolowana decyzja decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...].
Ponadto, wyroki sądów cywilnych wskazujące na naruszenie art. 222 k.c. nie mają wpływu dla oceny przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem konsekwencja naruszenia prawa własności na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jest okolicznością bez znaczenia dla rozbiórki lub legalizacji obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ powiatowy przywołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, że nakaz rozbiórki uzasadniony jest treścią wyroków sądów cywilnych oraz zrealizowaniem samowoli budowlanej powodującej niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśniając na czym polega niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jest to okoliczność o podstawowym znaczeniu dla orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego winna zostać udowodniona w sposób niebudzący wątpliwości, czego organ powiatowy nie uczynił.
W świetle przedstawionej powyżej argumentacji organ odwoławczy uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w widocznej sprzeczności z przepisem prawa stanowiącym jej podstawę prawną.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazujących, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu z przyczyn określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. S. i M. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Zarzucili: obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – ustawy Prawo budowlane, wskutek błędnego przyjęcia, iż okoliczności polegające na wybudowaniu napowietrznej linii energetycznej w obrębie nieruchomości skarżącego, bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia, która to linia energetyczna wraz z transformatorem w sposób znaczący uniemożliwia skarżącemu wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem na cele budowlane, ograniczając możliwość zabudowy, nasadzenia drzew, stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia w związku ze złym jej stanem technicznym, co stwierdzono w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...], nie wypełniają znamion uzasadniających orzeczenie nakazu rozbiórki opisanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 37 ust. 2 w/w ustawy; obrazę przepisów prawa procesowego administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wyrażającym się w stwierdzeniu, iż treść przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami prawa poprzez przekroczenie tego prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i oczywisty, sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy stwierdzić należy, iż przepisy te zostały zinterpretowane i zastosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób właściwy, nie stanowiący rażącego naruszenia prawa, zaś postępowanie przeprowadzone w wyżej wymienionej sprawie w celu potwierdzenia zaistnienia przesłanek wynikających z w/w przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zostało przeprowadzone prawidłowo; obrazę przepisu art. 365 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie, iż zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...] motywy rozstrzygnięcia nie mają znaczenia dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia; obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego do większości zarzutów podniesionych w treści odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkuje tym, iż przedmiotowe orzeczenie nie wyjaśnia w sposób zupełny i nie budzący wątpliwości, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], powodując, iż brak jest możliwości pozytywnego potwierdzenia, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał w sposób obiektywny, podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli (skarżących), interes społeczny, a w szczególności, iż prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również, że wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy; obrazę przepisów art. 140 k.c. oraz art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonywanie wykładni przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – ustawy Prawo budowlane w oderwaniu od istoty i ducha przepisów statuujących prawo własności i zapewniających jego ochronę oraz nadrzędną pozycję w stosunku do innych praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Analizując skargę, w zakresie tak określonej kognicji, Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w świetle wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rzeczą organu było zbadanie zasadności zarzutów: skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz rażącego naruszeni art. 37 ust 1 pkt 2 i art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz art. 80 k.p.a., 10 k.p.a., 45 k.p.a. 365 § 1 k.p.c., art. 758 k.p.c., a wreszcie ocenienia zarzutu z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Organ drugiej instancji argumentację, co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, oparł li tylko na ustaleniu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Już powyższa okoliczność stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania przed organ drugiej instancji. Ten, nie tylko w świetle wniosku o stwierdzenie nieważności, ale też z urzędu, zobowiązany był do oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w świetle wszystkich przesłanek nieważnościowych wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Takiej oceny podjął się organ pierwszej instancji. Uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej przez organ, sprowadzającej się w szczególności do tezy - wyrok sądu cywilnego nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Jak stanowi ww. art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.
1. W decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano m.in. ust. 2 ww. przepisu art. 37, a jego zastosowanie powiązano z wyrokiem Sądu cywilnego, w przedmiocie nakazu usunięcia urządzenia energetycznego stacji i linii o mocy 15 kV o nr ewid. [...] z nieruchomości składającej się z działki nr [...] w [...], gmina [...] stanowiącej własność M. i B.S.
Sąd stwierdza, że nie można podzielić argumentacji organu, który przyjmując, że decyzja rozbiórkowa jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a stanowisko to wywodzi z wykładni i obowiązującej na jej tle linii orzeczniczej.
Organ wskazał, że przepis art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. ma zarazem charakter wyjątkowy, ale nie zważył, że nade wszystko, uznaniowy. Przy jego literalnym brzmieniu nie można doszukać się rażącego naruszenia prawa, kiedy organ przyjmuj, że opisany wyżej nakaz wynikający z wyroku sądu cywilnego jest "inną ważną przyczyną" dla rozbiórki.
Zdaniem Sądu, bezzasadne jest poszukiwanie w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wykładni tego przepisu w orzecznictwie, skoro o wadzie rażącego naruszenia prawa stanowi proste zestawienie przepisu i nakazu objętego decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Sąd stwierdza, w zakresie oparcia orzeczenia w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym na przepisie art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie zachodzi wada rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej nie ma oczywistości naruszenia prawa. Także charakter ww. przepisu, wyklucza zarzut rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wreszcie również racje ekonomiczne, gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja nie przemawiają za przyjęciem rażącego naruszeniem prawa. Nie są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a wręcz przeciwnie w świetle powołanego wyroku.
Dodatkowo Sąd zauważa, że błędnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał – cyt. " naruszenie art. 222 k.c. nie mają wpływu dla oceny przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r." Otóż rozpoczęcie budowy na nieruchomości, w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane, należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące skutki określone w przepisach ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa. Także decyzja - pozwolenie na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane.
Sąd wskazuje ponadto, że [...] S.A. jest spółką dominującą w grupie [...] i z uwzględnieniem tej okoliczności należy ocenić prawidłowość adresata w decyzji, podkreślmy to, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Rozpoznając niniejsza sprawę ponownie, organ podda decyzję rozbiórkową dalszej ocenie z punktu widzenia zarzutów wniosku o stwierdzenie jej nieważności, ale także rozpozna z urzędu przesłanki nieważnościowe, kierując się przy tym argumentacją przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).