Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] października 2007 r. na podstawie art. 112 ust 1 pkt 1; ust. 3 i art. 115 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 1 i 2 i art. 104 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3, po rozpatrzeniu odwołań A. P. i A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nakazującej unieruchomienie apteki ogólnodostępnej położonej w G. przy ul. P. z uwagi na śmierć osoby posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki – umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 1997 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w C. udzielił E. P. koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu A w G. przy ul. P. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] nakazał unieruchomienie powyższej apteki – z uwagi na śmierć zezwoleniobiorcy. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na informację przekazaną w dniu 4 września przez A. P., że 2 września 2007 r. zmarła E. P., która uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki.
Od decyzji tej odwołali się A. P. i A. P. W trakcie trwającego postępowania odwoławczego prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował, że decyzją wydaną dnia 5 października 2007 r. dokonał zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki polegającej na wykreśleniu z treści zezwolenia nazwiska E. P. i wskazaniu jako podmiotów uprawnionych do prowadzenia apteki – jej następców prawnych tj. A. P. i A. P. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że dokonanie przez organ I instancji zmiany w zezwoleniu na jej prowadzenie czyni bezprzedmiotową ocenę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. P. i A. P. Pełnomocnik skarżących wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa i art. 15 kpa. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że w złożonym odwołaniu od decyzji nakazującej unieruchomienie apteki w G. przy ul. P. skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 120 ust. 2 i art. 104 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne oraz art. 6, 7, 8, 107 § 3 i 108 § 1 kpa. Organ nie rozpatrzy zarzutów odwołania nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu decyzji, co narusza zdaniem skarżących art. 138 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu nie rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, a także bezzasadne przyjęcie bezprzedmiotowości oceny prawidłowości wydania decyzji, której dotyczyło odwołanie.
Skarżący podnieśli również, że umorzenie postępowania odwoławczego, spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o unieruchomieniu apteki, gdyż wyeliminowanie jej może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że w jego ocenie – ponieważ w toku postępowania odwoławczego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] wydanej w przedmiocie unieruchomienia apteki, organ ten wydał decyzję z zmianie zezwolenia zgodnie z wolą stron wyrażoną w odwołaniu – brak było przesłanek uzasadniających merytoryczne rozpatrzenie odwołania i ustąpiły przyczyny uzasadniające wniesienie odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710).
Skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ uznał, że dokonanie przez organ I instancji zmiany w zezwoleniu na prowadzenie apteki, w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę, czyni bezprzedmiotową ocenę zaskarżonej decyzji, czyli ocenę decyzji nakazującej unieruchomienie apteki.
Stanowisko organu jest błędne.
Główny Inspektor Farmaceutyczny umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjęło się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Art. 105 § 1 k.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
W niniejszej sprawie trudno uznać by brak było któregokolwiek z ww. wskazanych elementów stosunku administracyjno-prawnego.
Zmiana prawa farmaceutycznego obowiązująca od dnia 1 maja 2007 r. a więc, która weszła życie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, wprowadziła regulację prawną dot. sytuacji w której następuje śmierć osoby na rzecz której zostało wydane zezwolenie na prowadzenie apteki. Zgodnie z art. 104 pkt 1a zezwolenie na prowadzenie apteki nie wygasa w przypadku śmierci osoby fizycznej, jeżeli chociażby jeden z jej następców prawnych spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3-4b i art. 101 pkt 2-4. Natomiast zgodnie z pkt 1b tego artykułu następca prawny, o którym mowa w ust. 1a, prowadzący aptekę jest obowiązany wystąpić do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o dokonanie zmian w zezwoleniu w zakresie określenia podmiotu, na rzecz którego zostało wydane, w terminie 6 miesięcy od dnia śmierci osoby fizycznej, o której mowa w ust. 1a.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W dniu 2 września zmarła E. P. – zezwoleniobiorca apteki ogólnodostępnej w C. Organ otrzymał informację o tym fakcie w dniu 4 września 2007 r. od następcy prawnego zmarłej – A. P.. Osoba ta spełnia wymogi określone w art. 99 ust. 3-4b i art. 101 pkt 2-4 prawa farmaceutycznego. W tym samym dniu [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał decyzję nakazującą unieruchomienie ww. apteki. Od tej decyzji odwołanie wniósł za pośrednictwem pełnomocnika A. P. W dniu 2 października 2007 r. został złożony wniosek A. i A. P. o dokonanie zmian w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie określenia podmiotu na rzecz którego zostało wydane zezwolenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] w dniu 5 października 2007 r. wydał decyzję i zmienił zezwolenie zgodnie z ww. wnioskiem.
Analizując zakreślony pokrótce stan faktyczny nie sposób przyjąć bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie zainicjowane wnioskiem dotyczącym zmiany zezwolenia jest całkowicie odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej unieruchomienie apteki. Przedmiotem tego postępowania jest zmiana osoby na rzecz której wydano zezwolenie na prowadzenie apteki. Natomiast postępowanie odwoławcze w rozpatrywanej sprawie dotyczy nakazu unieruchomienia apteki. Postępowania te są powiązane jedynie za pomocą stron w nim występujących, ale z uwagi na przedmiot są odrębne i pozostają bez wpływu na siebie. W tym kontekście nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do zbadania prawidłowości decyzji z dnia [...] września 2007 r., bowiem wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego tego postępowania istnieją (podmiot, przedmiot).
Postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej unieruchomienie apteki zostało zainicjowane prawidłowo złożonym odwołaniem. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji jak i całego postępowania organu I instancji, czyli organ ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i ewentualnie naprawić wady tego postępowania podniesione przez stronę lub zauważone z urzędu. Tym bardziej, że decyzja organu I instancji wywołała określone skutki prawne w postaci unieruchomienia apteki, których ani nie wyeliminowała, ani sanowała decyzja organu odwoławczego. Organ umarzając postępowanie odwoławcze, pozostawił w obiegu prawnym decyzję nakazującą unieruchomienie apteki, co słusznie zauważa strona skarżąca, bowiem skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji.
Tym samym na dzień wydania decyzji umarzającej postępowania w sprawie, podmiot na rzecz którego wystawiono aktualne zezwolenie na prowadzenie apteki, nie może jej prowadzić z uwagi, iż na mocy decyzji z dnia [...] września 2007 r. prowadzenie tej apteki zostało unieruchomione.
Skoro w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego decyzję organu II instancji należało uchylić.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze art. 104 pkt 1a i 1b, który obowiązywał w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracyjne.
Organ powinien również zbadać czy [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając decyzję I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną, w szczególności jakie naruszenia dotyczące obrotu zostały stwierdzone, na drodze jakiej czynności prawnej (kontrola przeprowadzona zgodnie z art. 109 pkt 1-6 prawa farmaceutycznego) przez organ I instancji, skoro za podstawę swojej decyzji organ ten podał art. 120 ust 2 i art. 109 pkt 1-6 ww. ustawy.
W tym kontekście organ ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać decyzję z [...] września 2007 r. pod kątem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponadto na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt 2 wyroku.
O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.