Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...].
Zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające zapadło na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku J. i L. K. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą C. i B. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych mających na celu podział budynku na dwa odrębne lokale użytkowe w L. przy ul. [...], nr dz. [...], w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres upoważnienia, udzielonego postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. i L. K. reprezentowanych przez adwokata M. P. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres upoważnienia, udzielonego postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że analiza decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] wskazuje na prawdopodobieństwo obarczenia jej w części przekraczającej zakres upoważnienia do wykonania robót budowlanych przewidzianych postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wg. stanu na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ww. zakresie.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. i B. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...].
W uzasadnieniu postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał na prawdopodobieństwo obarczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wg. stanu na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.) w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przekraczającym upoważnienie do wykonania robót budowlanych określonych w postanowieniu Sądu Okręgowego w C. [...] 2008 r., sygn. akt [...], to jednak ponowna analiza dokumentacji projektowej nie potwierdziła rażącego charakteru ww. naruszenia.
Organ podał, że powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., znak; [...] stwierdzającą na wniosek J. i L. K., zastępowanych przez adwokata M. P. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres upoważnienia, udzielonego postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], zaś w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...].
Z tego też względu zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić, postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...].
Dalej organ stwierdził, że w związku z uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] bezprzedmiotowym stało się postępowanie dotyczące prawdopodobieństwa obarczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli J. i L. K. wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że istnieje konieczność łącznego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi skarżących na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., gdyż waga zarzutów podniesionych w tamtym postępowaniu nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia również przedmiotowej sprawy. Skarżący podnieśli, że obie sprawy pozostają ze sobą w związku, bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uzależnione jest od rozstrzygnięcia sprawy o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VII SA/Wa 2229/10.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. VII SA/Wa 2229/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak; [...]. Podano, że wyrok nie jest prawomocny. Sąd uznał, że wyeliminowanie prawomocnym wyrokiem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2010 r. będzie stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2011 r. stwierdzono, prawomocność wyroku Sądu z dnia 7 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2229/10 od dnia 28 października 2011 r.
W związku z powyższym, postanowieniem Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. podjęto zawieszone postępowanie.
Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a).
Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym.
Istotną okolicznością w badanej sprawie jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2229/10 rozpoznał sprawę ze skargi J. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] i uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wykazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jest jasny w swej treści, dlatego też uznał, że stwierdzone naruszenie ma charakter rażący. Nadto Sąd stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnił, że wskazaną decyzją organ "stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przekraczający zakres upoważnienia (...)". Ani zatem komparycja powyższej decyzji ani uzasadnienie nie przedstawiają w sposób jednoznaczny, w jakim zakresie organ ma wyeliminować decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. z obrotu prawnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że decyzja wydana w zgodzie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 kpa winna zawierać szczegółowy zakres stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał, że organ rozpatrując ponownie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winien uwzględnić wskazaną w wyroku ocenę prawną.
Wydanie powyższego orzeczenia ma w niniejszej sprawie decydujące znaczenie. Uchylenie bowiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], którą uchylono w całości własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. i odmówiono w całości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. powoduje, że konkluzje zawarte w ww. wyroku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2229/10 stały się wiążące również w niniejszej sprawie. Wniosek taki wynika z treści art. 170 p.p.s.a w świetle którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe.
Ratio legis art. 170 p.p.s.a polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV Sa 2543/98). Moc wiążąca orzeczenia określona w art.170 p.p.s.a w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OPS 2001 z.4, poz. 63).
Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...]. Zatem wniosek o wstrzymanie wykonania danego aktu prawnego jest ściśle z nim związany i uzależniony od jego bytu prawnego.
Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie w chwili orzekania przez Sąd, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. jest bezprzedmiotowe. Bezspornym bowiem jest, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. zostało podjęte na podstawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], która uchylała w całości decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. i odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...]. Skoro zatem decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, a w konsekwencji Sąd w niniejszej sprawie zobligowany jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Na marginesie zauważyć należy, że organ w podstawie prawnej w zaskarżonym postanowieniu omyłkowo wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż nie określa on przyczyn uchylenia i umorzenia postępowania. Dla tego rodzaju rozstrzygnięcia właściwą podstawą prawną jest przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa. Powyższe uchybienie nie zadecydowało jednak o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O podjętym rozstrzygnięciu zadecydował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2229/10, który niewątpliwie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Rozpoznając na nowo sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ponownie rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., z uwzględnieniem wskazanej wyżej oceny prawnej i oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 7 września 2011r. sygn. akt VII SA/Wa
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.