Uzasadnienie
1. Prezydent Miasta [...] –Konserwator Zabytków (zwany dalej "Prezydentem [...]") uzgodnił z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków włączenie do gminnej ewidencji zabytków (dalej: "gminna ewidencja") działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W..
Włączenie nastąpiło w drodze zmiany zakresu ochrony konserwatorskiej obiektu już wcześniej wpisanego do wskazanej gminnej ewidencji zabytków, oznaczonego jako "Park [...], [...], Al. [...], ul. G. [...], ul. [...]", wpis numer [...]. Czynność Prezydenta [...] została dokonana w ten sposób, że organ pismem z 18 października 2018 r. przekazał do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnioną przez pracowników obu organów w dniu [...] października 2018 r. listę obiektów (nieruchomości) przewidzianych do włączenia do gminnej ewidencji, wskazanych do wyłączenia lub do pozostawienia w gminnej ewidencji oraz wskazanych do zmiany zakresu ochrony konserwatorskiej. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 7 listopada 2018 r. potwierdził zaakceptowanie przesłanej listy obiektów, w tym przedmiotowej działki nr ewid. [...].
Powyższa czynność ujęcia w gminnej ewidencji działki nr ewid. [...] została dokonana na podstawie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ochronie zabytków").
- 2. Pismem z 20 grudnia 2018 r. skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "skarżącą").
Skarga została wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oraz stosownych przepisów o samorządzie gminnym.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bezskuteczności wskazanej czynności i stwierdzenie, że działka nr ewid. [...] nie została włączona do gminnej ewidencji zabytków, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...] ([...]) w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [...] powyższej działki. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Wskazanej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez rozszerzenie zakresu ochrony zabytku nr [...] "Park [...]", polegające na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków ww. działki nr ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zdaniem skarżącej objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowej działki nr ewid. [...] zostało dokonane bez przeprowadzenia wszechstronnej analizy posiadania wartości zabytkowych przez nieruchomość. Tymczasem, obowiązek taki wynika z przepisów prawa materialnego, które dopuszcza włączenie do gminnej ewidencji zabytków tylko obiektu posiadającego cechy pozwalające na uznanie go za zabytek w świetle ww. ustawy. Obowiązek taki wynika również z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej prawo obywateli do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia ich sprawy;
- 2) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661) poprzez włączenie do karty adresowej działki nr ewid. [...] bez weryfikacji stanu obiektu. Tymczasem, wskazany przepis umożliwia włączenie karty adresowej budynku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jedynie po uprzednim sprawdzeniu, czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;
- 3) naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że działka nr ewid. [...] spełnia kryteria uznania za zabytek;
- 4) naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego właściciela działki nr ewid. [...] (skarżącej) z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności.
- 3. W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2019 r. na skargę organ wskazał, że skarga jest zasadna i w najbliższym czasie organ podejmie czynności zmierzające do wykreślenia działki nr ewid. [...] z gminnej ewidencji zabytków.
- 4. Na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. pełnomocnicy skarżącej poparli zarzuty i wnioski zawarte w skardze.
Natomiast pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uwzględnienie skargi w przypadku stwierdzenia braku kompetencji do autokontroli organu administracji w zakresie zaskarżonej czynności. Pełnomocnik organu wskazał, że działka nr ewid. [...] ujęta jako Zespół Parku [...] została wyłączona z gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i włączona do gminnej ewidencji zabytków po włączeniu jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków w ramach zespołu budowlanego [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć.
5. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., po. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony.
6. Po zbadaniu zgromadzonych w sprawie materiałów i rozpatrzeniu stanowisk stron Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie toczące się na podstawie skargi na czynność objęcia działki nr [...] wpisem do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] polegającą na rozszerzeniu zakresu ochrony zabytku określonego jako "Park [...]" poprzez zmianę treści wpisu, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Skarżąca spółka kwestionowała czynność Prezydenta [...] polegającą na przekazaniu pismem z 18 października 2018 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnionej w dniu 16 października 2018 r. listy obiektów wskazanych między innymi do zmiany zakresu ochrony konserwatorskiej. Uzgodnienie zmiany nastąpiło w ten sposób, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 7 listopada 2018 r. potwierdził zaakceptowanie przesłanej listy obiektów. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i granicami sprawy jest związany, choć nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie granice skargi wyznaczone są przez czynności organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków z października i listopada 2018 r., odnoszące się do przedmiotowej działki nr ewid. [...].
Przy wyznaczaniu granic sprawy pewne wątpliwości może budzić wskazana zmiana treści istniejącego wpisu. W tym miejscu należy zauważyć, że w skardze obiekt pod nazwą "Park [...]" określany jest jako wpisany do gminnej ewidencji zabytków raz pod numerem [...], a drugim razem pod numerem [...]. Jednak w kwestionowanym przez skarżącą zarządzeniu Prezydenta [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Park [...] oznaczony numerem [...] nie jest wymieniony i w załączniku do zarządzenia nie pojawia się w ogóle lista "obiektów wskazanych do zmiany zakresu ochrony". W zarządzeniu tym przewiduje się natomiast włączenie do gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...] obiektu opisanego jako "Układ urbanistyczny i zespół budowlany Osiedla WSM [...]" położonego w dzielnicy [...] w obrębie ulic al. [...]; [...]; [...] i [...]. W tym stanie rzeczy zawarte w skardze wnioski odnoszące się do wskazanego zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. powinny być pominięte.
Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że wskazana wyżej zmiana wpisu w gminnej ewidencji zabytków polegająca na włączenia działki nr ewid. [...] do obszaru obiektu pod nazwą Park [...], została przez Prezydenta [...] uchylona. Już w piśmie pełnomocnika organu z 28 stycznia 2019 r. stanowiącym pismo przewodnie organu do Sądu wystosowane w celu przekazania skargi do Sądu zawarte było stwierdzenie, że "organ ewidencyjny uznał, że zaskarżona czynność była wadliwa, w związku z czym zamierza w najbliższym czasie podjąć kroki celem usunięcia ww. działki z gminnej ewidencji zabytków [...]".
Rzeczywiście, załącznik do zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...] wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 9 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.), obejmuje zmianę treści wymienionych w części C załącznika kart adresowych zabytków nieruchomych w zakresie określenia granic zabytku. W tej części pod poz. 1 wymieniony jest obiekt pod historyczną nazwą "Park [...]" oznaczony numerem ID: [...] zlokalizowany dzielnicy Mokotów w rejonie ulic al. [...], [...] i [...]. Wskazane zarządzenie nie precyzuje na czym polega zmiana zakresu ochrony konserwatorskiej wymienionego obiektu: Park [...]. Nie jest też wspomniana tam działka nr ewid. [...], ani daty uzgodnienia między Prezydentem [...] i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków listy zmian w gminnej ewidencji zabytków [...].
W przedstawionych okolicznościach, tj. wobec nieujawnienia zmiany zakresu zabytku: obiektu pod nazwą Park [...] w zarządzeniu Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i ujęciu tej zmiany w zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., należy przyjąć, że prawne skutki czynności podejmowanych przez organy konserwatorskie w dniach 18 października 2018 r. oraz 7 listopada 2018 r. wygasły z dniem ogłoszenia zarządzenia Nr [...]. W tej sytuacji należało przyjąć, że postępowanie sądowe toczące się na podstawie skargi z dnia 20 grudnia 2018 r. stało się przedmiotowe. Uwzględniając granice skargi wyznaczone przez skarżącą stronę oraz treść powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie miał podstaw do rozstrzygania o skuteczności czynności będących podstawą zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. i odnoszących się do należącej do skarżącej działki nr ewid. [...].
Z powyższych względów Sąd zobowiązany był umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie skargi z dnia 20 grudnia 2018 r.
7. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że uznał czynności organów konserwatorskich, tj. Prezydenta [...] – Konserwatora Zabytków oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za odrębne czynności, a nie postać działania organu administracji w trybie tzw. autokontroli. Należy bowiem zwrócić uwagę, ze w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie (...) zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie lub inne postacie prowadzenia postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej, albo z rażącym naruszeniem prawa.
Uwzględnienie przez organ administracji w całości skargi - w ramach autokontroli przeprowadzonej w toku postępowania, ale przed rozpoczęciem przez Sąd rozprawy stanowiłoby niewątpliwe przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1168/05, LEX nr 321161 lub wyrok NSA z 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791).
W rozpatrywanej sprawie czynności skutkujące ujęciem działki nr ewid. [...] w gminnej ewidencji zabytków miały wszak miejsce po ok. sześciu miesiącach od czynności objętych skargą. Nie został zatem dotrzymany 30-dniowy termin na przeprowadzenie autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że wskazany przepis stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zastosowanie go per analogiam do czynności nie będących decyzją i dokonanych w terminie znacznie późniejszym niż przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a., należało uznać działanie Prezydenta [...] za odrębne działanie.
- 8. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe.
Sąd postanowił nie zwracać kosztów postępowania stronie skarżącej, gdyż zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. w przypadku umorzenia postępowania koszty należne są tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie takie zapadło z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a.