Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia 29 listopada 2004 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż odrębną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...]Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji p.n. "obwodnica miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 0 + 000,00 do km 4 + 931,60" na terenie działek wyszczególnionych w decyzji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...]wystąpiła o wydanie decyzji pozwolenia na budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], etap III od km 3 + 450,00 do km 4 + 931,60. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...]Wojewoda [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...], pozwolenia na budowę inwestycji: budowa obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] etap III od km 3 + 450,00 do km 4 + 931,60, na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: obręb [...] – miasto [...]:[...]
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]od km 0 + 000,00 do km 4 + 931,60 i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] etap II (...), w terminie ważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji w trzech etapach, ze zmianami z dnia [...] września 2001 r. oraz z dnia [...]września 2002 r. Wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.
Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, został opracowany "raport oddziaływania na środowisko budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]Nadto Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uzgodnił pozytywnie projekt budowlany obwodnicy w zakresie higieny środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Właściwy organ, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec faktu spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ustosunkowując się do zarzutu, iż skarżący nie brał udziału, bez własnej winy w postępowaniu organ nadzoru podniósł, iż fakt ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r.
Sąd wyrokiem z dnia 1 września 2005r. sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 uchylił zakażoną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. W wyroku podniesiono, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie nieważnościowe z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto nie uzasadnił swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący we wniosku zarzucił, że nie zostały zachowane wymagane przepisami odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wjazdy do jego posesji nie spełniają wymogów technicznych oraz nie gwarantują bezkolizyjnego i funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się zaś tylko do zajęcia stanowiska w kwestii spełnienia przez inwestora wymagań w zakresie ochrony środowiska, natomiast główne zarzuty dotyczące zjazdów i wyjazdów, łuków, zachowania odległości i braku bezpieczeństwa ruchu samochodów ciężarowych w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął. Naruszył tym samym w sposób oczywisty art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 80 kpa.
Ponadto w ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynikało, jaki charakter mają zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. [...] na teren posesji skarżącego, tzn. czy są to zjazdy publiczne, czy też zjazdy indywidualne oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art., 127 § 3 kpa (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004r.
Dokonując analizy akt sprawy organ wyjaśnił, iż na działkę strony skarżącej nr [...] w [...] zaprojektowano zjazd [...], co jednoznacznie wynika z projektu budowlanego budowy obwodnicy m. [...]. W ocenie organu, jest to typowy zjazd indywidualny zaprojektowany zgodnie z Katalogiem Powtarzalnych Elementów Drogowych [...] i Wytycznymi do Projektowania Dróg. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, zajazd indywidualny określony jest przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.
Zdaniem organu z projektu zagospodarowania wynika, iż na działkę skarżącego usytuowany został zjazd typowy w-g KPED 03.90 o szerokości S=3, zapewniający dojazd wyłącznie do jednej posesji – działki [...], co oznacza, iż odpowiada on wymogom zawartym z w § 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku gwarancji bezkolizyjnego ruchu i funkcjonowania dojazdu organ stwierdził, iż został spełniony wymóg § 79 pkt 3 ww. rozporządzenia, co potwierdza szkic sytuacyjny zjazdu, z którego wynika, iż szerokość powierzchni zjazdu wynosi 3,00m, a po obu stronach zaprojektowano chodniki o szerokości po 1,00m. Ponadto zjazdy indywidualne nie zapewniają możliwości dwukierunkowego ruchu pojazdów. Przepisy nakładają obowiązek zapewnienia dojazdu indywidualnego do posesji, niniejszy dojazd został wykonany w ramach środków publicznych. Jeżeli natomiast dla prowadzenia działalności gospodarczej niezbędne są inne rozwiązania zjazdu, to właściciel powinien wykonać go na własny koszt w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
W uzasadnieniu podniesiono ponadto, iż zarzut skarżącego dotyczący braku udziału w postępowaniu jest bezzasadny, bowiem jest to podstawa wznowienia postępowania, nie stanowi jednakże przesłanki do uznania, iz decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa
W niniejszej sprawie przed wydaniem pozwolenia na budowę został opracowany raport oddziaływania budowy obwodnicy miasta [...] na środowisko. Decyzją zaś z dnia [...] marca 2002r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił pozytywnie projekt w zakresie higieny środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem zachowania zaleceń i zastosowania wszystkich planowanych zabezpieczeń technicznych i technologicznych zawartych w przedłożonej dokumentacji projektowej oraz w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, stąd też zasadne było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji poprzedzającej.
Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie ustaleń i zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005r. sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 oraz naruszenie art. 75 § 1 i 78 § kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłych.
Ponadto w opinii strony skarżącej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto projekt techniczny zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z uwagi na zlokalizowaną na działce nr [...]piekarnię i dom mieszkalny jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarzucona niezgodność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami dotyczy: niezachowania wymaganych przepisami odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wyjazdy do posesji nie spełniają wymogów technicznych określonych w przepisach oraz nie gwarantują bezkolizyjnego funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni samochodów ciężarowych z mąką, ponadto promienie łuków zjazdu i wjazdu do posesji skarżącego nie mieszczą się w granicach odpuszczalnych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy, również projekt techniczny nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących zabezpieczenia obiektu produkcyjnego jakim jest piekarnia w środki ochrony przed hałasem, drganiami i zakurzeniem, co skutkować może zamknięciem piekarni.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Podlegająca w niniejszej sprawie kontroli Sądu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2006r. zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy związany były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005r., sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 i że podjęto decyzję niezgodną z oceną prawną w nim zawartą. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego.
Ponadto w ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynikało, jaki charakter mają zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. [...] na teren posesji skarżącego, tzn. czy są to zjazdy publiczne, czy też zjazdy indywidualne oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430.). Organ nie wykazał również w sposób bezsporny, czy wskazane we wniosku uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa.
Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 cyt. ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego naruszenie przez organ II instancji art. 153 powołanej ustawy uzasadnia uchylenie kontrolowanego orzeczenia.
Ponadto uznać należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana ponownie została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Również uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia z dnia 27 lutego 2006r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie powinno być bowiem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Funkcją jego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Organ administracji zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w powołanym na wstępie wyroku winien był nie tylko ustalić jaki zjazd wybudowano publiczny czy indywidualny, ale też przede wszystkim ocenić czy w konkretnej sytuacji pozwolenie na budowę spornej inwestycji nie narusza prawa. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, iż zjazd publiczny to - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, natomiast zjazd indywidualny to - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.
Jak z tego wynika to zarządca drogi określa, czy dany zjazd jest indywidualny czy publiczny. To, jednakże że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż może ona być dowolna. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zjazd jest obiektem budowlanym służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na względzie, że w tym konkretnym przypadku zaprojektowany zjazd miał zapewnić komunikację z drogą publiczną obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza[...]. Do obiektu tego z racji prowadzonej działalności dojeżdżają samochody nie tylko osobowe, ale także ciężarowe.
Organ administracji winien ocenić czy zaprojektowanie zjazdu indywidualnego, a nie publicznego nie narusza przepisów ww. rozporządzenia, a w szczególności § 77 i 78. Podkreślić również trzeba, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.
Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ administracji w ocenie Sądu nie wykonał obowiązków wymienionych w powołanych przepisach prawa.
Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).