Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "E." z siedzibą w K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] – Etap I". Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
Pismem z 12 maja 2011 r. Stowarzyszenie "E." z siedzibą w K. zwróciło się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] – Etap I". Wnosząc o wznowienie Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i podniosło, że z własnej winy nie brało udziału w postępowaniu.
Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr jw. Wojewoda [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania na wniosek wskazanego Stowarzyszenia. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "E." do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] – Etap I". Stowarzyszenie na powyższe postanowienie złożyło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie wykluczając tym samym możliwość udziału Stowarzyszenia na prawach strony. To zaś nie daje możliwości do spełnienia warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania.
W zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Stowarzyszenie podniosło, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie GINB z [...] marca 2011 r. wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji "E." do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] – Etap I", a to powoduje, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Wojewody [...] o odmowie wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że podanie o wznowienie postępowania winno być złożone z zachowaniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 k.p.a. Wyjaśnił, iż termin miesięczny do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ wskazał następnie, że zgodnie z aktami sprawy wnioskodawca wiedzę o decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] posiadał co najmniej od 4 marca 2011 r., bowiem w dniu 4 marca 2011 r. złożył od tej decyzji odwołanie.
Wobec tego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął dla Stowarzyszenia 4 kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie z wnioskiem wystąpiło zaś w dniu 20 maja 2011 r., a wobec tego uchybiło terminowi z art. 148. Niezachowanie tego terminu musiało skutkować odmową wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego, GINB zwrócił uwagę na to, że organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, w związku z czym nie może żądać m.in. wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. zdanie drugie. Tym bardziej nie skutecznie z takim wnioskiem wystąpić organizacja, której odmówiono do udziału w postępowaniu, a taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku.
Odnosząc się do treści zażalenia GINB wskazał, iż wobec niezachowania przez wnioskodawcę terminu z art. 148 k.p.a., postępowanie wznowienie nie może zostać wszczęte, wobec czego bezprzedmiotowym jest rozważanie, czy toczące się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie postepowanie ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie GINB z [...] marca 2011 r. (wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu), stanowi zagadnienie wstępne w sprawie. Na koniec GINB zaznaczył dodatkowo, że termin do złożenia podania o wznowienie uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie jest przy tym konieczna dokładna znajomość treści kwestionowanej decyzji, czy tez informacja na temat jej ostateczności. Wystarczy tylko wiedza o tym, że decyzja taka została wydana.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. strona skarżąca – Stowarzyszenie "E." z siedzibą w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
- - art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez oczywiście błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin na złożenie podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie biegnie do dnia w którym strona dowiedziała się o wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie;
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w konsekwencji oczywiście błędne uznanie, że termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął dla skarżącego Stowarzyszenia w dniu 4 kwietnia 2011 r.;
- - art. 149 § 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie -bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.- spornej kwestii istnienia interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia postępowania i stwierdzenie, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie przede wszystkim wywiodło, iż termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji ostatecznej. Na potwierdzenie takiego stanowiska Stowarzyszenie powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1417/10 z 20 grudnia 2010 r. Stowarzyszenie zaznaczyło przy tym, że o wydaniu decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...] w spornej sprawie dowiedziało się nie w dniu 4 marca 2011 r. (jak wskazał organ), a w dniu 13 kwietnia 2011 r., tj. w dacie odbioru postanowienia GINB o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. To zaś zdaniem Stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że termin z art. 148 § 2 został w sprawie zachowany, bo podanie o wznowienie zostało złożone 12 maja 2011 r. Z ostrożności procesowej Stowarzyszenie podniosło, że pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na powyższe Stowarzyszenie stwierdziło, że już pismo z 4 marca 2011 r. (wniesione jako odwołanie, ale po terminie), należało potraktować jako żądanie wznowienia.
W dalszej części Stowarzyszenie nie zgodziło się z organem co do tego, że organizacja społeczne nie może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badanie tej okoliczności winno mieć miejsce po wznowieniu postepowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane została w trybie postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadło było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Zaskarżonym w sprawie orzeczeniem organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Orzekając w ten sposób GINB wskazał, iż występują tego rodzaju okoliczności, które stanowią przeszkodę do uruchomienia postępowania wznowieniowego z wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Okoliczności te, w świetle obowiązujących przepisów prawidłowo -w ocenie Sądu- zostały podniesione.
- - Przede wszystkim wskazać trzeba, że GINB prawidłowo zaznaczył w uzasadnieniu swojego orzeczenia, że podanie o wznowienie winno być złożone w terminie miesięcznym określonym w art. 148 k.p.a. Prawidłowo też zaznaczył, że upływ tego terminu wywołuje skutek w postaci odmowy wznowienia postępowania. Prawidłowo organ ten ustalił także, iż taka sytuacja wystąpiła w tym przypadku i stanowi niezależną od innych przyczynę uzasadniającą zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym.
W niniejszej sprawie znaczenie prawne miał ostatni z cytowanych przepisów, albowiem wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania opierał się na przesłance art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, należało ustalić w jakiej dacie Stowarzyszenie dowiedziało się o decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Przy czym, wskazać trzeba, że nie chodzi w tu o powzięcie wiadomości o decyzji ostatecznej, a o decyzji. Tak cyt. powyżej przepis art. 148 został sformułowany i z jego literalnego brzmienia w żaden sposób nie wynika, aby termin miesięczny w nim określony biegł od daty dowiedzenia się o decyzji ostatecznej (bo tylko takiej decyzji postepowanie wznowienie może dotyczyć). Przepis ten jest jasny w swej treści i w ocenie Sądu nie ma podstaw do tego, aby sięgać do innych metod jego wykładni. Dlatego też stanowiska odmiennego wyrażonego w skardze Sąd nie podziela.
W ocenie Sądu, w myśl art. 148 § 2 k.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu tej decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Znaczenie w kontekście tego przepisu ma więc tylko data uzyskania informacji o wydaniu decyzji. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu np. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia, czy też uzyskania wiedzy nie tylko o jej wydaniu, ale także o jej ostateczności. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09, lex nr 746450.
W kontekście powyższego wskazać trzeba, iż skarżące Stowarzyszenie wiedziało o decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. co najmniej w dniu 4 marca 2011 r., albowiem w tym dniu (czemu nie przeczy również Stowarzyszenie i co ostatecznie zostało przesądzone także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającym skargę Stowarzyszenia na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, sygn. akt VII SA/Wa 1259/11) wniosło odwołanie od ww. decyzji. Na powyższe zasadnie wskazał GINB i zasadnie stwierdził, że w tej sytuacji termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. upływał dla Stowarzyszenia w dniu 4 kwietnia 2011 r. Tymczasem żądanie wznowienia postępowania Stowarzyszenie wniosło w maju 2011 r., a więc po upływie miesięcznego terminu.
Jednocześnie należy zaznaczyć, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09, lex nr 597851), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.
W kontekście zarzutów skargi wskazać nadto należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem o wznowienie zawartym w piśmie z 12 maja 2011 r., a przed datą jego wniesienia załatwione zostało pismo Stowarzyszenia wniesione w dniu 4 marca 2011 r. jako odwołanie. Pismo z 4 marca 2011 r. chociażby z tego względu, że zostało do tego czasu już załatwione, nie mogło więc być potraktowane w niniejszej sprawie jako żądanie wznowienia (na co wskazało Stowarzyszenie w skardze). Z pisma z 12 maja 2011 r. w żaden sposób nie wynika, że stanowi na przykład jego uzupełnienie. Co więcej – z obu ww. pism w sposób wyraźny wynika, w jakim trybie zostały wniesione, a przecież organ nie ma żadnych możliwości, aby modyfikować żądania podmiotów je wnoszących i jest tymi żądaniami związany.
- - Odmowa wznowienia postępowania z wniosku Stowarzyszenia uzasadniona była również tym, iż Stowarzyszenie jako organizacja społeczna (bez względu na to, czy została dopuszczona do udziału w postępowaniu, czy też nie), nie może skutecznie wnieść o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 tej ustawy.
Przypomnieć trzeba, że sytuację prawną organizacji społecznej określa art. 31 k.p.a. Przepis ten w § 1 daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Zatem, na podstawie przepisów Kodeksu, organizacji społecznej służy prawo uczestniczenia w postępowaniu, ale wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych.
Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może natomiast żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Na powyższe wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 641/07, lex nr 510237), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela.
W konsekwencji Sąd podziela także stanowisko GINB wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym orzeczeniu.
- - Konkludując, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. GINB zasadnie utrzymał nim w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie wystąpiły bowiem przeszkody natury formalnej, które uniemożliwiały wszczęcie postępowania wznowieniowego. W sprawie zasadnie oceniono, iż wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, zasadnie tez przyjęto, że wniosek ten jako pochodzący od organizacji społecznej (mogącej występować w sprawie jedynie jako uczestnik na prawach strony) i oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł wywołać zamierzonego skutku prawnego. Prawidłowo także w postępowaniu odwoławczym GINB przyjął (odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu), że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie z urzędu, tj. nie ma w ogóle podstaw do rozważania tej kwestii w związku ze sprawą zawisłą przez WSA w Warszawie ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie GINB z [...] marca 2011 r. o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, albowiem za odmową wznowienia postępowania w sposób wystarczający przesądza niezachowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Z tego samego powodu Sąd nie widział podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od wyroku Sądu I instancji zapadłego w ww. sprawie, zgłoszonego przez skarżące Stowarzyszenie do protokołu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r.
Z tych wszystkich przyczyn, Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.