Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. U. pozwolenia na remont budynku mieszkalnego, polegający na wymianie dachu, na działce Nr [...] obr. [...], położonej w R. przy ul. P. S. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż oświadczenie inwestora dotyczące współwłasności nieruchomości Nr [...] nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa. W oświadczeniu inwestor wskazał, iż jest współwłaścicielem działki wraz z K. U. i M. U.. Nie podał, że posiada zgodę współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych oraz nie wymienił dokumentów potwierdzających powyższe prawo. W toku postępowania nieważnościowego uzyskano wypis z księgi wieczystej aktualny na dzień 17 czerwca 2004 r., z którego wynika, iż obecnie J. U. jest właścicielem działki Nr [...].
Zdaniem organu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zawiera wady, które dyskwalifikują jej prawidłowość. Zakres prac zgłoszony we wniosku o pozwolenie na budowę, ewidentnie wskazuje, iż prace budowlane wykraczają poza ramy remontu, bowiem obejmują przebudowę istniejącego obiektu. Zakres prac powoduje zmianę formy architektonicznej budynku, co zgodnie z art. 59 ust. 1 i 56 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Brak takiej decyzji stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę, co powoduje że decyzję Prezydenta Miasta R. należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto przebudowę dachu zaprojektowano w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 2,0 m i 2,25 m od granicy z działkami Nr [...] i [...], a okapy dachu zaprojektowano w wymiarze 1,10 m, co jest sprzeczne z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Odwołanie od w/w decyzji wniósł J.U.. Odwołujący się podał, iż był współwłaścicielem nieruchomości jako części spadku po J. U. i w drodze umownego działu z dnia 27 stycznia 2004 r. stał się wyłącznym jej właścicielem. Zdaniem odwołującego się do planowanej inwestycji organy nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 59 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie doszło w wyniku budowy ani do zmiany zagospodarowania gruntu, ani też do zmiany wykorzystania budowli. Budynek mieszkalny w uwagi na warunki lokalne posiadał już kiedyś okap dłuższy niż 0,5 m, dlatego też zdaniem odwołującego się okapu tego nie dotyczył przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2004 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. U. utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2004 r.
Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż braki w oświadczeniu inwestora dotyczące jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane naruszyły w sposób rażący art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wymaga by organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem organu II instancji organ wydający pozwolenie na budowę nie dokonał właściwej oceny przedłożonego projektu budowlanego. Z jego treści wynika bowiem, iż zakres prac budowlanych dotyczyć będzie przebudowy obiektu, a nie jego remontu. Za remont nie można uznać zastąpienia stropodachu – dachem dwuspadowym. W związku z niewłaściwą oceną projektu wydano pozwolenie na remont obiektu, a nie pozwolenie na przebudowę obiektu, tym samym naruszono w sposób rażący art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W sposób rażący naruszono także § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ odwoławczy uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu I instancji, iż na niniejszą przebudowę obiektu wymagana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem przedmiotowa przebudowa dachu nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożył J. U., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu architektoniczno - budowlanego mimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania nieważnościowiego jako bezprzedmiotowego.
Skarżący uznał, iż organ działający w trybie nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że nie dotyczy on oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż organ udzielający pozwolenia na budowę prowadzi jednocześnie ewidencje gruntów, zatem okoliczności dotyczące działki, numeru księgi wieczystej nie wymagają żadnego dowodu – art. 77 § 4 Kpa. Zdaniem skarżącego przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie dotyczy budynków wzniesionych przed dniem wejścia tego przepisu w życie.
Ponadto skarżący zauważył, iż w kwestionowanej decyzji zatwierdzono konkretny projekt budowlany, zindywidualizowany w sentencji decyzji. Skarżący nie zgodził się również z oceną, iż doszło do przebudowy budynku i wskazał, iż zgodnie z pozwoleniem został wykonany dach, który spełnia podstawową funkcję dla tej części obiektu. Nie zmieniono konstrukcji budynku, nie podniesiono ani ściany frontowej, ani tylnej. W miejsce istniejącego okapu został wykonany nowy ze spadem umożliwiającym odprowadzanie wody poza obręb budynku.
Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie VII SA/Wa 1440/04 oddalił w/w skargę J. U., uznając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową, ponieważ kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie remontu polegającego na wymianie dachu budynku, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt c ustawy Prawo budowlane.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż w/w przepis § 12 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji dopuszczał sytuację, w której okapy i gzymsy mogły pomniejszać odległości wymienione w tym przepisie nie więcej jak o 0,5 m, a w sprawie niesporne jest, iż okapy dachu zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie mają wymiar 1,10 m. Przy czym budynek, w którym nastąpiła wymiana dachu usytuowany jest w odległościach wynoszących 2,0 m i 2,25 m od granicy działek sąsiednich.
Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez J. U. skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem wydanym dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie II OSK 1435/05 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał koniecznych ocen dotyczących legalności decyzji w kwestii zaistnienia przyczyn konieczności eliminacji decyzji z tego względu, że jej byt nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, ani też nie odniósł się do tego, czy okap przedmiotowego dachu uległ zbliżeniu do granic działki sąsiedniej należącej do innego właściciela, czy też jak twierdzi skarżący zbliżenie okapu nastąpiło od strony drogi publicznej, co wiąże się z zastosowaniem innych przepisów obowiązujących w tym zakresie, a nie dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.
Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219 i n.).
Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2005 r. stwierdził, iż podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc norma prawna mająca zastosowanie wówczas, gdy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Jest rzeczą znaną, że w obrocie prawnym pozostaje szereg decyzji, co do których można mieć zastrzeżenia, lecz nie każda z nich kwalifikuje się do tego, aby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie w tym zakresie powinno być prowadzone jedynie w przypadkach kwalifikowanych, mając na uwadze, że nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz że przemawia za tym konieczność podjęcia czynności lub aktów prawnych naprawczych - w niniejszej sprawie np. postępowania legalizacyjnego lub rozbiórkowego.
Mając na uwadze podnoszone przez skarżącego zarzuty należy zauważyć, że Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności do tego, czy okap przedmiotowego dachu uległ zbliżeniu do granic działki sąsiedniej należącej do innego podmiotu – właściciela, czy też jak to twierdzi skarżący - zbliżenie okapu nastąpiło od strony drogi publicznej, co wiąże się z zastosowaniem innych przepisów, obowiązujących w tym zakresie, a nie dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej.
W kontekście w/w wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim przypomnieć organowi będącemu ponownie orzekać w przedmiotowej sprawie, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi ono wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Organowi należy przypomnieć także, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym
Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdza, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 136 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien przede wszystkim zbadać to, czy poprzez wykonanie przez inwestora okapów na wymienionym dachu nastąpiło zbliżenie budynku do granicy działki należącej do innego podmiotu – właściciela, czy też jak to podał skarżący zbliżenie nastąpiło w stosunku do drogi publicznej. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny istniejących odległości – powstałych w wyniku zbliżenia - na podstawie właściwych przepisów regulujących wymogi w zakresie odległości budynku od granicy działki należącej do innego podmiotu – właściciela lub od drogi publicznej.
Ponadto nawet jeśli organ ustali, że wykonanie przez inwestora okapów spowodowało niedopuszczalne zbliżenie budynku, organ winien ocenić, czy stanowi ono uchybienie, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.
Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1435/05 organ zobowiązany jest uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).