Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak:[...], nakazał R. i G. M. rozbiórkę parkingu samochodowego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ponieważ do dnia orzekania w I instancji zobowiązani nie przedłożyli żądanej dokumentacji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. M., decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2010r. uchylił w całości zaskarżoną w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...].03.2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że postępowanie pierwszoinstancyjne, w wyniku którego została podjęta zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, co należy traktować, zdaniem organu odwoławczego, jako wadliwość mogącą mieć wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy wskazał, że termin wynikający z ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym a jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 art. 48 ww. ustawy. Jednakże, zdaniem organu, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby organ administracji publicznej orzekający w sprawie przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Nieprzeprowadzenie żadnego postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez podmiot zobowiązany wniosku stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne zastosowanie rygoru art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne poprzedzające wydanie postanowienia nr [...] również jest obarczone istotnymi wadami natury procesowej, ponieważ organ I instancji nie rozpatrzył złożonego w tym postępowaniu wniosku o wyłączenie pracownika Powiatowego Inspektoratu od udziału w tym postępowaniu.
Ponadto stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 Kpa oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył przepis art. 7 Kpa.
W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w ogóle nie podjął próby ustalenia daty zrealizowania przedmiotowego parkingu o wymiarach 25,72 x 66,30 m, poprzestając jedynie na oświadczeniu G. M., że okres realizacji tej inwestycji nie jest mu znany oraz że jest on właścicielem działki nr ewid. [...] od dwóch lat i od tego czasu parking ten funkcjonuje. Przy tym wskazał, że organ I instancji nie wykorzystał w pełni instrumentów dowodowych, mających na celu dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy [takich, jak rozprawa administracyjna]. A zatem organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinien ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, przy zachowaniu wymogów procedury administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego wskazane byłoby, aby PINB W. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia faktycznej daty realizacji przedmiotowego parkingu o wymiarach 25,72 x 66,30 m. Przydatne byłoby także uzyskanie pisemnej informacji od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej co do istnienia bądź nie pozwolenia na budowę względem przedmiotowej inwestycji.
Następnie zaś organ I instancji - w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - powinien dokonać kwalifikacji tego stanu na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, ze szczególną potrzebą wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja budowlana została zrealizowana legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero powyższe ustalenia mogą być podstawą do dokonania oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. B. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Skarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu - wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu - że daje on podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie norm prawa procesowego lub materialnego;
2.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ewentualne uchybienia organu pierwszej instancji nie powodują konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, a postępowanie dowodowe mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy; tym bardziej, że [...] WINB nie wskazał żądnych dowodów ani środków dowodowych, których nic mógłby przeprowadzić we własnym zakresie;
3. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 142 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organ odwoławczy może z urzędu uchylić niezaskarżalne postanowienie organu pierwszej instancji mimo, że strona nie zaskarżyła tego postanowienia w odwołaniu, co skutkowało uchyleniem przez [...]WINB postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.;
4.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedłużył G. M. terminu do przedłożenia żądanej dokumentacji, podczas gdy faktycznie pierwotny termin upływający w dniu 29 maja 2010 r. został faktycznie przedłużony o ponad miesiąc, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r.;
naruszenie przepisu postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieracjonalnym założeniu, że organ administracji może zawsze ustalić wszelkie fakty w sprawie pomimo braku odpowiednich źródeł dowodowych i aktywności strony postępowania, co skutkowało kierowanym pod adresem PINB zarzutem, że organ ten nie ustalił jednoznacznie daty budowy parkingu samochodowego w sytuacji, w której wobec całkowicie niewiarygodnych wyjaśnień p.
G. M. i braku jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie takiego ustalenia nie można było poczynić;
naruszenie przepisu postępowania tj. art. 24 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie może nastąpić tylko wskutek wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, podczas gdy tego rodzaju skutek (jak w niniejszej sprawie) występuje także w przypadku faktycznego odsunięcia takiego pracownika od działania w sprawie, a przeprowadzone przez niego czynności zostają powtórzone.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a..
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2010 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...].05.2010 r., znak: [...], nakazującą R. i G. M. rozbiórkę trzech budynków stanowiących jeden obiekt budowlany -warsztat blacharsko-lakierniczy wraz z częścią biurowo-socjalną znajdujący się na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w W. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...].03.2010 r.,.
Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania tzw. decyzję kasacyjną w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji polegają na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, dla których rozstrzygnięcia niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie odwoławczym, ale konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Powołanie się na art. 138 § 2 k.p.a wymaga wykazania, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych.
Skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił, że przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zostały w sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 Kpa oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył w sposób istotny przepis art. 7 Kpa. Jak bowiem zauważył organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w ogóle nie podjął próby ustalenia daty zrealizowania przedmiotowego parkingu o wymiarach 25,72 x 66,30 m, poprzestając jedynie na oświadczeniu G. M., że okres realizacji tej inwestycji nie jest mu znany oraz że jest on właścicielem działki nr ewid. [...] od dwóch lat i od tego czasu parking ten funkcjonuje. Przy tym wskazał, że organ I instancji nie wykorzystał w pełni instrumentów dowodowych, mających na celu dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy [takich, jak rozprawa administracyjna].
A zatem organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinien ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, przy zachowaniu wymogów procedury administracyjnej. Wskazane byłoby także uzyskanie pisemnej informacji od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej co do istnienia bądź nie pozwolenia na budowę względem przedmiotowej inwestycji. Następnie zaś organ I instancji - w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - powinien dokonać kwalifikacji tego stanu na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, ze szczególną potrzebą wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja budowlana została zrealizowana legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero powyższe ustalenia mogą być podstawą do dokonania oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.
Powyższe wskazuje, że organ I instancji dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8, 9 k.p.a oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80,107 § 3 k.p.a.
Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie naruszył normy art. 138 § 2 k.p.a uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem postępowanie wyjaśniające, jak wyżej wykazano, powinno być przeprowadzone od początku z uwzględnieniem powyższych uwag.
Realizując zatem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, organ I instancji zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozważy konieczność jego uzupełnienia i ponownej oceny z zachowaniem wszystkich norm proceduralnych.
W ocenie Sądu, tak jak i w ocenie organu odwoławczego podjęta w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2010 r. budzi poważne wątpliwości, dlatego też za słuszną i zgodną z prawem Sąd uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.