Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], mocą której nakazano S i E. U. rozbiórkę wjazdu z kostki brukowej od krawędzi jezdni do granicy posesji nr. [...] na szerokości 4,00 m i długości 15,00 m w pasie drogowym ulicy [...] w [...] wskazując jednocześnie, że ww. obowiązek podlega wykonaniu kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach;
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że do budowy zjazdu, o którym wyżej mowa E. i S. U przystąpili bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jak też nie legitymowali się zgodą zarządcy drogi przy ulicy [...] w [...]. W związku z tym organ nadzoru budowlanego podjął czynności naprawcze. W dniu [...] czerwca 2009 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Ponieważ wymaganej dokumentacji nie przedłożono w wyznaczonym terminie organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę zjazdu.
Odnosząc się do meritum sprawy podkreślono, że skarżący w złożonym odwołaniu twierdzili, że wykonane prace polegały na przebudowie istniejącego uprzednio zjazdu na teren ich nieruchomości a ich inwestorem był Zarząd Dróg Miejskich, który w drodze ustnej umowy zlecenia zlecił im położenie kostki (utwardzenia) na fragmencie zjazdu we własnym zakresie. Zdaniem skarżących to Zarząd Dróg Miejskich stosownie do brzmienia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odpowiadał za przebudowę zjazdów w ramach wykonywanej przebudowy ulicy [...].
Argumenty przytoczone przez skarżących nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż prace wykonane w obrębie ul. [...] przez jej zarządcę polegały na wykonaniu odwodnienia i poprawie nawierzchni. Można więc tu mówić co najwyżej o remoncie ulicy a nie o jej przebudowie. W rozpatrywanym przypadku mamy zatem do czynienia z budową zjazdu jako odrębnej inwestycji wykonanej jeszcze przed pracami w obrębie samej ulicy [...] a stanowiącej ingerencję w część obiektu budowlanego jakim jest sama droga. Sam fakt, iż przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują na podmioty właściwe do wykonywania prac w obrębie zjazdów nie wyklucza sytuacji, w której do realizacji prac przystąpią niezobowiązane do tego podmioty. Z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane istotne jest kto był inwestorem wykonanych prac.
Z treści art. 52 ww. ustawy wynika, że adresatem decyzji wydawanych w trybie art. 48, 49 b, 50 a oraz 51 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjęte jest jednak, że w pierwszej kolejności obowiązki wynikające z ww. regulacji są nakładane na inwestora.
Zjazd lub wjazd na drogę stanowi część obiektu budowlanego jakim jest droga. Budowa takiego zjazdu wymaga pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie dysponują tytułem prawnym do wykonania prac a zatem zasadne jest podjęcie czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W przypadku bowiem stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.
Stosownie do art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów, po których przedłożeniu i pozytywnej weryfikacji ustalana jest wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku natomiast braku spełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli.
W sprawie niniejszej pomimo upływu wyznaczonego 2 miesięcznego terminu E. i S. U. nie dostarczyli dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli w całości S. i E. małżonkowie U. zarzucając jej:
- 1) rażące naruszenia art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący wybudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę i był inwestorem tj. uznanie go za stronę w przedmiotowym postępowaniu podczas gdy pozwolenie na budowę nie było po stronie skarżącego wymagane biorąc pod uwagę przepis art. 29 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz fakt, że inwestorem i wykonawcą tej inwestycji był Zarząd Dróg Miejskich a nie skarżący,
- 2) rażące naruszenie artykułu 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wyrażające się w braku ustalenia, że Zarząd Dróg Miejskich dokonał przebudowy zjazdu,
- 3) rażące naruszenia art. 10 kpa przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. nie umożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o ich uchylenie. Wnieśli również o dopuszczenie dowodu z ich przesłuchania oraz z zeznań wymienionych w uzasadnieniu skargi świadków jak również dowodów w postaci wymienionych tamże pism oraz materiału zdjęciowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Analiza materiału zgromadzonego w aktach sprawy w tym także wniesionego odwołania od decyzji wydanej w I instancji prowadzi do wniosku, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia.
Postępowanie dowodowe jakie przeprowadzono miało charakter pobieżny. W realiach sprawy niniejszej nie można uznać go za wyczerpujące. Oznacza to, iż w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia zarówno art. 7 kpa jak i art. 77 § 1 kpa.
Pierwszy z nich stanowi że w jego toku organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Drugi natomiast wskazuje na obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu niewątpliwym błędem organów było oparcie podjętych rozstrzygnięć w zasadzie wyłącznie na treści pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 29 maja 2009 r.
Jak trafnie podnoszą skarżący treści w nim zawarte były konsekwencją pytania sformułowanego w określony sposób przez organ. Odpowiedź na tak postawione pytanie jawiła się jako oczywista i to zanim jeszcze udzielono na nie formalnej odpowiedzi. Było bowiem jasne, że skarżący nie składali wniosków o wydanie zgody na dysponowanie terenem zjazdu na cele budowlane ani też wniosków o legalizację wykonanego zjazdu.
W tym miejscu nie od rzeczy będzie pytanie dlaczego organ I instancji rozpoznając sprawę po raz pierwszy w identycznym stanie faktycznym i prawnym nie stwierdził żadnych nieprawidłowości po stronie skarżących czego konsekwencją była decyzja PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr. [...]
Podkreślenia wymaga także, iż organ odwoławczy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie podnoszone w odwołaniu od decyzji PINB zbył ogólnikami albo w ogóle się do nich nie odniósł. Chodzi tu w szczególności o wskazane tamże dowody z dokumentów.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym konieczne będzie rozważenie potrzeby przeprowadzenia rozprawy, przesłuchanie wszystkich wskazanych w skardze świadków, dodatkowe wysłuchanie skarżących a także przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich. Obowiązkiem organów będzie również ocena dowodów z dokumentów, na które skarżący powoływali się w odwołaniu oraz w skardze. Dowody, o których mowa muszą być poddane rzetelnej analizie i ocenie. Mają one służyć wyjaśnieniu:
- 1) czy pomiędzy skarżącymi a Zarządem Dróg Miejskich doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy co do zakupu materiałów oraz wykonania robót związanych ze zjazdem,
- 2) kiedy dokonano budowy drogi znajdującej się przy ulicy [...] w sąsiedztwie posesji o nr. [...] oraz kiedy zbudowano po raz pierwszy (przez kogo) zjazd na tę posesję,
- 3) jaki był zakres prac wykonanych przez Zarządcę Drogi dotyczących samego zjazdu a związanych z wykonaniem odwodnienia,
- a) na czym konkretnie polegała poprawa nawierzchni (drogi, zjazdu),
- b) czy była to przebudowa, czy też remont w rozumieniu art. 3 pkt. 7 a i art. 8 Prawa budowlanego,
- 4) czy zjazd przed przebudową/ remontem ocenianym w niniejszej sprawie funkcjonował w spornym miejscu (jak wówczas wyglądał).
Powyższe ustalenia będą miały istotne znaczenie ze względu na treść art. 29 ust. 1i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) Gdyby się bowiem okazało, że wykonane odwodnienie i poprawa nawierzchni wiązała się z przebudową drogi to przebudowa bądź budowa zjazdu z tej drogi do nieruchomości skarżących należałaby nie do nich ale do Zarządcy Drogi. Oczywiście nie oznacza to, że zarządca nie mógłby ze skarżącymi zawrzeć umowy, z której wynikałoby, że niektóre prace związane z przebudową zjazdu wykonają w całości bądź w części skarżący (także przy użyciu zakupionych przez siebie materiałów) Taka sytuacja o ile rzeczywiście miałaby miejsce nie powodowałaby jednak, iż inwestorem staliby się skarżący.
Jeśli chodzi o wniosek dowodowy sformułowany w skardze to nie mógł być on uwzględniony jako, że możliwość przeprowadzania dowodów przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy a zarazem ograniczony. Wiąże się to z brakiem możliwości wydawania wyroków o charakterze reformatoryjnym.
Artykuł 106 § 3 p.p.s.a stanowi bowiem, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sytuacja, o której mowa w ww. przepisie nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a.oraz art. 200 p.p.s.a.