Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności.
Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącej, która pismem z [...] grudnia 2007 r. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nr [...], zezwalającej na kontynuację prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną na działce nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...].
Przy piśmie z [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda [...] przekazał wniosek M. B. o stwierdzenie nieważności ww. aktu, do załatwienia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wskazał w tymże piśmie, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nr jw., jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...]wyeliminował tę decyzję w trybie stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego przyjmują, że została wydana przez organ niewłaściwy. Sprawa dotyczyła bowiem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w tego typu sprawach (uregulowanych obecnie w art. 51 Prawa budowlanego), właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Stąd też wniosek M. B. należało przekazać do załatwienia zgodnie z właściwością.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania nieważnościowego z ww. wniosku skarżącej i po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającej A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...]w [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. B. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. We wniesionym odwołaniu skarżąca podniosła, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 r. stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu objętego tą decyzją, prowadzi postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...]-na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...]czerwca 1993 r., udzielił A. i A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...]w [...]. W związku z tym, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] marca 1994 r., nałożył na inwestorów, na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej ww. budynku mieszkalno-gospodarczego.
Mając na względzie to, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku oraz ustalenia, że dokonane zmiany nie naruszają przepisów prawa budowlanego organ wydał decyzję z [...] kwietnia 1994 r., którą udzielił A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, zlokalizowanym przy ul. [...]w [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych.
W związku z tym, iż w obowiązującej ówcześnie ustawie nie obowiązywały unormowania dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych, organ był uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tych też przyczyn organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności.
Organ stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dostrzegł, że rozpatrując odwołanie z [...] maja 2012 r. był związany wnioskiem strony dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., który nie został wycofany, a jednocześnie nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – M. B. wniosła o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności na to, że sprawa dotyczy budynku realizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, usytuowanego w ostrej granicy z jej nieruchomością. Podniosła, że ani przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1994 r., ani ustalenia wówczas obowiązującego planu miejscowego, nie zezwalały na taką lokalizację budynków. W konsekwencji stwierdziła, że wydanie pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na kontynuowanie prac przy tak usytuowanym budynku (bez jej zgody i wiedzy), należy uznać za rażąco naruszające prawo. Wskazała, iż taką ocenę przedstawił także Wojewoda [...] w decyzji z [...] sierpnia 2008 r., którą stwierdził nieważność kwestionowanego aktu z [...] kwietnia 1994 r.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2012 r. skarżąca wniosła, aby przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnić uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z [...] marca 2013 r. uczestnik postępowania – A. R. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści.
- - Przypomnieć należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., udzielającej A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...]w [...]. Orzekając w ten sposób Główny Inspektor przyjął za organem I instancji, iż kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W sposób szczególny organ odwoławczy skoncentrował się na przesłance rażącego naruszenia prawa i art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego to przepisu organ decyzją z [...] kwietnia 1994 r. zezwolił inwestorom na kontynuację inwestycji.
Choć ocena organu odwoławczego przedstawiona w tej kwestii jest prawidłowa, to jednak nie można uznać, iż jest ona wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy poddał analizie bowiem tylko jedno z zagadnień występujących w sprawie, a mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy kwestionowany akt nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Ustalił jedynie, czy w okolicznościach istniejących (i znanych organowi) w dacie decyzji z [...] kwietnia 1994 r. i obowiązującym wówczas stanie prawnym, możliwym było wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac (po uprzednim odstąpieniu przez inwestora od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej). Nie zbadał jednak, czy możliwym było wydanie takiej decyzji, z uwagi na projekt techniczny stanowiący załącznik do niej, i przyjęte w nim rozwiązania. Nie zbadał tym samym, czy weryfikowana decyzja ze względu na to, że zezwalała na prowadzenie prac według projektu technicznego załączonego do niej, była zgodna z prawem, w tym ustaleniami planu obowiązującego wówczas na tym terenie.
Brak oceny w tym zakresie świadczy -zdaniem Sądu- o pobieżnej analizie sprawy i istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z ar. 156 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy. W ten bowiem sposób ocenić należy decyzję wydaną bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, bo nie rozważającego wszystkich kwestii istotnych w kontekście ww. przepisu art. 156 § 1 Kodeksu.
- - Rozwijając powyższe zauważyć trzeba, iż kwestionowana decyzja z [...]kwietnia 1994 r. nr [...]odnosi się do budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego przy ul. [...]w [...]. Budynek ten początkowo realizowany był jako budynek garażowy, na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1992 r. Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowodowało, iż w dniu [...]czerwca 1993 r. Prezydent Miasta [...]wydał decyzję, którą na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r. zezwolił na budowę obejmującą budynek gospodarczy z częścią mieszkalną. Kolejne odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej skutkowało decyzją weryfikowaną w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]kwietnia 1994 r. Decyzja ta, wydana również na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzedzona została postanowieniem z [...] marca 1994 r., mocą którego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nałożył na A. i A. R. obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu (a obowiązek ten został wykonany).
Dostrzegając powyższe, Główny Inspektor słusznie -w ocenie Sądu- przyjął w sprawie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, organ mógł zastosować ww. art. 29 i na jego podstawie zezwolić na kontynuację prac. Żaden inny przepis sytuacji takiej nie regulował, ustawa z 1974 r. nie zawierała bowiem odpowiednika obecnie obowiązującego przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Prace można było zaś prowadzić tylko na podstawie pozwolenia na budowę, które uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Tym samym, zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w stanie faktycznym sprawy możliwe było co do zasady wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac w oparciu o ww. art. 29, w myśl którego pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (ust. 1 zd. 1).
Wskazać przy tym także należy, iż w art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca przewidział m. in. sytuację związaną z realizacją robót budowlanych, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. W regulacji tej ustawodawca wskazał na decyzję zezwalającą na wznowienie robót (v. art. 36 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przy czym, wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej do wydania tego rodzaju decyzji. Jego treść świadczy jednak o tym, że również pod rządami ustawy z 1974 r., wydanie takiej decyzji -w przypadku odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę- było możliwe.
Reasumując, należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, a więc oczywiste i nie budzące żadnych wątpliwości. W orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja, w kontekście powyżej omówionym, w tym przypadku nie występuje.
- - W sprawie zabrakło jednak wyjaśnienia, czy z uwagi na projekt techniczny zatwierdzony w istocie kwestionowaną decyzją, decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Zabrakło tym samym wyjaśnienia, czy z uwagi na sposób usytuowania budynku względem nieruchomości sąsiedniej, inwestycja (w istniejącym wówczas kształcie) nadawała się do kontynuowania. Tego też dotyczą zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie.
Zauważyć w tej materii należy, iż z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zwykłego jak i z treści skargi wynika, że sporny budynek usytuowany jest w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. W ocenie skarżącej, na takie usytuowanie nie pozwalały ani przepisy prawa z daty weryfikowanej decyzji, ani obowiązujący wówczas plan miejscowy. Z tych też względów, jak podniosła skarżąca (załączając do skargi decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]września 2007 r. znak: [...]), doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1993 r., tj. drugiej z kolei decyzji wydanej w celu realizacji spornego zamierzenia. Stwierdzając nieważność tego aktu wskazano na rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Sprawa w ww. zakresie nie została w ogóle rozważona i oceniona. Organ odwoławczy nawet nie dostrzegł, iż decyzja z [...] kwietnia 1994 r. powołuje się na plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...]z [...]listopada 1985 r. i nie zbadał, czy pozostaje w zgodzie z tym planem (czy też może na tym terenie, w tym czasie obowiązywał już inny plan, a przywołanie ww. było błędne). Nie dostrzegł również, że decyzja ta posiada załącznik w postaci projektu technicznego i nie rozważył, czy w tym kontekście nie jest dotknięta żadną wadą, w szczególności – wadą rażącego naruszenia prawa, choćby w związku z ww. § 12 warunków technicznych.
Z tych też przyczyn, Sąd podzielił zarzuty skargi i za konieczne uznał jej uwzględnienie, i uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, decyzja ta nie została bowiem poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym (w zakresie właściwym dla postępowania nieważnościowego), a w efekcie tego co najmniej przedwcześnie mocą tej decyzji przyjęto, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Weryfikując decyzję z [...] kwietnia 1994 r. organ II Instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych została ona wydana, a następnie – czy nie jest dotknięta taką wadliwością, że zachodzi konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa.
Analizując sprawę ograniczył się wyłącznie do możliwości wydania tego rodzaju decyzji (zezwalającej na kontynuację prac) w stanie faktycznym i prawnym sprawy, pozostałe aspekty (zasygnalizowane powyżej), związane z wydaną w dniu [...] kwietnia 1994 r. decyzją, nie znalazły się w zakresie zainteresowania i rozważań tego organu. To zaś musiało skutkować uchyleniem kontrolowanego przez Sąd orzeczenia.
- - Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Winien także wziąć pod uwagę, iż weryfikowaną decyzję poprzedzała decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1993 r. (dotycząca również tej samej inwestycji), która została wyeliminowana w trybie stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego. Stosownie do zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a., okoliczności tożsame w obu tych spraw, winny być przez ten sam organ w ten sam sposób ocenione, inaczej prowadzi to do naruszenia wskazanej normy prawnej.
- - Na koniec Sąd wyjaśnia, iż kontrolując sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, poprzez wydanie decyzji w I instancji przez organ nadzoru budowlanego. Istotą sprawy była weryfikacja w trybie stwierdzenia nieważności aktu wydanego wprawdzie przez Prezydenta Miasta [...] (czyli organ architektoniczno-budowlany), ale dotyczącego pozwolenia na kontynuację prac, a więc rozstrzygnięcia, pozostającego obecnie we właściwości organów nadzoru budowlanego (v. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
Z tych też powodów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.