Uzasadnienie
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2013r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania R. R. - utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. i J. T. pozwolenia na budowę dwóch budynków - kurników o obsadzie 42000 szt. kur niosek każdy wraz z obiektami towarzyszącymi - płytą betonową pod pojemniki na śmieci i konfiskatorem sztuk padłych, 2 płyty betonowe pod silosy paszowe, szczelnym szambem, na działce nr ew. [...], w S., Gm. S. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta Ż. postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek m.in.: zaprojektowania w miejscu wylotu taśmy transportującej pomiot płytę gnojową, usunięcia niespójności rzutów parteru projektowanych budynków A i B z projektem zagospodarowania działki, sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w terminie do 10 lipca 2013 r. Inwestor obowiązek ten wypełnił.
W następstwie organ wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2013 r.
Organ odwoławczy ustalił, że R. R. jest właścicielem działki nr ew. [...] w S. Następnie powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) stwierdził, że inwestor spełnił wymogi nałożone ww. przepisami, a więc organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt posiada stosowne uzgodnienia.
W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wójta Gminy S. z [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska: spełnia wymóg funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań i warunków kształtowania ładu przestrzennego, (pkt 2),
- - spełniony jest pkt 5 wyżej powołanej decyzji, w zakresie ustaleń dotyczących komunikacji i infrastruktury technicznej,
- - spełnione są wymagania dotyczące ochrony środowiska i interesu osób trzecich (pkt 6), tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochrona przed pozbawieniem korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej a także ochrona przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrona przed uciążliwościami powodowanymi hałasem, wibracją, itp.
W pkt 6.4 ww. decyzji o warunkach zawarto zapis, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) oraz ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony Środowiska. Przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uzyskał pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dotyczą one kwestii rozstrzygniętych wcześniej tj. ustalenia warunków zabudowy, poprzedzonych ww., pozytywną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że działka inwestycyjna leży na obszarze N. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków (OSOP) [...] p.n. D.i M. Przy zachowaniu wymogów określonych w ww. decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy inwestycja nie spowoduje uciążliwego oddziaływania dla terenów sąsiednich, nie wpłynie na pogorszenie środowiska przyrodniczego, ani nie będzie miała niekorzystnego wpływu na warunki i zdrowie ludzi. Nie przewiduje działań mogących spowodować istotne zmiany środowiska zarówno na terenie jak i poza terenem inwestycji
Organ dodał, że sprawdził zgodność projektu budowlanego z ww. przepisami oraz rozporządzeniami: Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002r. ze zm.); Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarczych, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344 ze zm.).
Skargę na powyższą decyzję złożył R. R. zarzucając naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy poprzez niedokonanie niezależnych ustaleń dotyczących emisji inwestycji przez specjalistę - biegłego, co narusza uzasadnione interesy osób trzecich i spowoduje negatywny wpływ inwestycji na warunki zdrowotne ludzi i ochronę środowiska,
- 2. prawa materialnego - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niedokonanie prawidłowej oceny spełnienia wymagań określonych w tym artykule,
- 3. postępowania - art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.
Zdaniem skarżącego ww. decyzje wydano z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 9 ww. ustawy. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] oddzielonej zaledwie drogą o szerokości 4 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Na działce skarżącego znajduje się dom rodziny, za domem stoją kurniki. Dom został zbudowany kilka lat po kurnikach i posadowiony tak, aby zminimalizować oddziaływanie zapachów i gazów hodowli na budynek mieszkalny. Dotyczyło to przeważającego kierunku wiatrów.
Bliskość sąsiedniej inwestycji spowoduje niedozwolone emisje, które będą oddziaływać na nieruchomość, dom skarżącego. Ich intensywność będzie nasilona w związku z przeważającym kierunkiem wiatrów.
Skarżący podniósł, że decyzje, które przytacza Wojewoda stwierdzają, iż nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Powołując się na art. 28 ust. 2 cyt. ustawy stwierdził, że organy w niniejszej sprawie uznały, że jest stroną postępowania, a więc nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Organy miały wiedzę, iż skarżący ze względu na zagrożenie emisjami zdrowia rodziny wnioskował o unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek złożyło sześć osób, właścicieli nieruchomości graniczących i leżących w pobliżu działki nr [...]. Ich twierdzenia dotyczące oddziaływania inwestycji są oparte na doświadczeniu życiowym, bo w tej miejscowości są już kurniki podobnej wielkości.
Kluczową rolę w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wezwania do udziału skarżącego miał dokument prywatny inwestorów - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określający obszar oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednak nieruchomość skarżącego, mimo 4 m odległości od nieruchomości inwestycyjnej nie znalazła się w obszarze oddziaływania.
Wojewoda błędnie zatem uznał, że w przypadku spełnienia opisanych warunków zobowiązany jest do wydania pozwolenia na budowę. Takie rozumienie art. 34 ust. 4 ustawy nie odpowiada jego intencji i treści. Zdaniem strony organ nie może odmówić wydania pozwoleniu na budowę wyłącznie wtedy, gdy dokona sprawdzenia wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy. Niewykonanie tego obowiązku narusza ww. przepis oraz art. 6, 7,8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Organy nie wyjaśniły wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego tj. emisji amoniaku, siarkowodoru, pyłu i zanieczyszczeń energetycznych oraz kumulacji zanieczyszczeń, z emitowanymi z już istniejących kurników skarżącego i innych sąsiednich. Nie zlecono wykonania ekspertyz zanieczyszczenia powietrza biegłym specjalistom.
Zdaniem skarżącego faktem powszechnie znanym, przyznanym przez organy obu instancji, wbrew decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest fakt iż kurniki będą oddziaływać na działkę skarżącego oraz inne okoliczne działki poprzez emisję zanieczyszczeń.
Skoro ustalenia zawarte w w/w decyzjach z ustaleniami Starosty Ż. i Wojewody M., uznających, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to obowiązkiem tych organów było poczynienie niezależnych ustaleń dotyczących zanieczyszczenia powietrza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ż. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch kurników o obsadzie 42000 szt. kur każdy wraz z płytą betonową pod pojemniki na śmieci i konfiskatorem sztuk padłych, 2 płytami betonowymi pod silosy paszowe, szczelnym szambem, na ww. działce.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie przed organem drugiej instancji zainicjowało odwołanie R. R. - właściciela działki nr ew. [...], którego Starosta Ż. potraktował jako stronę postępowania, uznając że ww. działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Niemniej w każdej sprawie stanowisko organu I instancji w zakresie kręgu stron postępowania powinno być zweryfikowane przez organ odwoławczy, na podstawie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym. I tak zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem na wstępie ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej.
Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od uznania przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, czy też nie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. "Obszar oddziaływania obiektu" definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być jednak utożsamiany tylko z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy nie zbadał jednak, czy działka R. R. leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, tym samym nie ustalił czy odwołujący się posiada legitymację do skutecznego zakwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r.
Od ustaleń Wojewody M. w powyższym zakresie będzie zatem zależało, czy R.R. może skutecznie kwestionować decyzję o pozwoleniu na budowę.
W przypadku dokonania ustaleń pozytywnych dla skarżącego przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uuiś oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Właściwy organ architektoniczno budowlany nie może zatem wkraczać w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego sprawdzenie ogranicza się tylko do zbadania zgodność przedstawionych przez inwestora rozwiązań z prawem, a więc zgodności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Kontrola spełnienia przesłanek wynikających z powołanych wyżej przepisów winna być przeprowadzona zgodnie zasadami prawa procesowego, a więc przy zachowaniu wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w wymienionych przepisach nie zawsze oznacza, że organ wyda orzeczenie korzystne dla strony, niemniej organ musi wykazać, że wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wprawdzie organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia budowlanego, nie gromadzi materiału dowodowego, jednak powinnością tego organu jest również przeprowadzenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji szczegółowej oceny przedstawionego przez inwestora materiału dowodowego i motywów rozstrzygnięcia.
Uszło uwadze Wojewody M., że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Działanie organu odwoławczego jest zatem działaniem merytorycznym, a nie kontrolnym. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów odwołania w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.BECK W-wa 2005 r., s. 96-97). Tego wymogu nie spełnia również brak przedstawienia własnej oceny sprawy przez organ odwoławczy.
W konsekwencji zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale niezbędne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy, przeanalizowano wszystkie argumenty.
W przeciwnym wypadku kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa. Dla dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu odnośnie wszystkich okoliczności, które determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Do kompetencji sądów administracyjnych należy bowiem kontrola z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności. Sąd administracyjny nie może zastępować organu i sprawę merytorycznie rozpoznać.
Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Organ odwoławczy stwierdził tylko ogólnie, że zbadał zgodność projektu budowlanego z przytoczonymi przepisami oraz rozporządzeniami: Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarczych, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej
Nie odniósł się jednak do okoliczności faktycznych sprawy, to jest odległości działki skarżącego nr ew. [...], w szczególności względem projektowanych na działce inwestycyjnej budowli towarzyszących, w tym zaprojektowanej tuż przy drodze (prawdopodobnie oznaczonej nr [...] na projekcie zagospodarowania działki) płyty do składowania pomiotu kurzego (ozn. literą H) przy kurniku A, w kontekście przywołanych w decyzji warunków technicznych.
Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, który będzie uzależniony od ustaleń organu odwoławczego, a w pierwszej kolejności od zbadania legitymacji R. R. do skutecznego wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)