Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...][ listopada 2018 r., znak:
[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].
Pismem z [...] czerwca 2017 r. Biuro [...] Urzędu [...]. W. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "[...]" wraz z infrastrukturą i układem drogowym na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz o wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. wstrzymał wykonanie powyższej decyzji. Z kolei pismem z [...] maja 2018 r., uzupełnionym następnie pismem z [...] września 2019 r., Spółdzielnia wniosła zażalenie na wskazane postanowienie, po rozpoznaniu którego GINB utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Równocześnie organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest jedną z tych wad – wystarczające jest uzasadnione przypuszczenie. W takiej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, ze względu na fakt że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego ciężką wadą. Stąd wstrzymanie wykonania decyzji nieważnej pomniejszy jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność.
GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podstawą wydania postanowienia przez organ I instancji było ustalenie przez organ wojewódzki prawdopodobieństwa, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta W. z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]). Prawdopodobieństwo niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest związane z możliwością obarczenia decyzji przesłanką rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązującą linię kształtowania pierzei ciągłej, przez którą rozumie się wyznaczone na rysunku planu miejsce i zasięg liniowy koniecznego usytuowania lica zewnętrznej ściany budynku, bez uwzględnienia gzymsów, balkonów, wykuszy i loggii wystających poza obrys budynku nie więcej niż [...] metra, z obowiązkiem stykania się ze sobą fasad sąsiednich budynków i dopuszczeniem cofnięcia lica zabudowy w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż [...] metry na powierzchni i nie większą niż [...]% powierzchni danej elewacji (§ [...] pkt [...] miejscowego planu). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część elewacji południowej projektowanego budynku została zaplanowana uskokowo w odległości [...] metra od pozostałej części budynku. Okoliczność ta wskazuje na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z regulacją omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów sądowych według norm prawem przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których przy ocenie wystąpienia prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa pominął w całości złożone przez skarżącego do akt sprawy dokumenty,
- - art. 159 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym może być wydane w dniu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy wydanie postanowienia w tym czasie powinno być uznane za wydane po terminie,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa we wskazanej decyzji Starosty [...].
Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w dniu wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności, chociaż jest uprawniony do wydania takiego postanowienia do dnia rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Równocześnie wskazała, że organ poczynił ustalenia dotyczące zasadności wstrzymania wykonania decyzji z kompletnym pominięciem dokumentów przedłożonych przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia).
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego. Organ uznał, że w sprawie istnieje prawdopodobieństwo, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Organy wyraźnie wskazały, że przyczyną wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] jest prawdopodobieństwo obarczenia jej jedną z wad nieważnościowych, a także w sposób wyraźny określiły przesłanki, na których oparły swoje rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 omawianej ustawy. Z kolei użycie terminu "prawdopodobieństwo", w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa i wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie.
Z tego względu należy podkreślić, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, a organ, by pomniejszyć negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, wstrzymuje jej wykonanie, przy czym może to zrobić zarówno na etapie postępowania wyjaśniającego jak i później – jednak najpóźniej do czasu podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 725/09, LEX nr 595493).
Przechodząc do zarzutów skarżącej dotyczących niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ dopatrzył się prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu nie są one zasadne. Organ wprost wskazał na prawdopodobieństwo rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Określił też, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem przyjętym w judykaturze takie wskazanie na prawdopodobieństwo występowania wady jest wystarczające. Organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, lecz powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnej wady w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy.
Dodatkowo organ powinien wskazać ten z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w jego ocenie ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (Jaśkowska Małgorzata, Art. 159. [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).
Odnosząc się do zarzutu wydania w tym samym dniu zarówno postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności, należy wskazać że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne, albo niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/17, LEX nr 2458323).
W świetle powyższych ustaleń należy podkreślić, że organ słusznie przyjął, iż wydanie obydwu rozstrzygnięć tego samego dnia nie stanowi naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] nie była bowiem, w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania, ostateczna. W związku z tym istniała zasadna przesłanka do wstrzymania jej wykonania.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych, wymienionych w skardze, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Na marginesie powyższych ustaleń należy podnieść, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2012 r.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie GINB z [...] listopada 2018 r. jest zgodne z prawem.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.