Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. – po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2007r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...].12.2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2007r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...].
Dnia 5.06.2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.
Decyzją z dnia [...].07.2009r. GINB stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2007r. oraz PINB w C. z dnia [...].10.2007r. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...].08.2009r.
Wyrokiem z dnia 14.12.2009r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1713/098 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...].08.2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...].07.3009r.
Rozpoznając ponownie sprawę, będąc związanym – na mocy art. 153 i 170 P.p.s.a. - wskazaniami zawartymi w w/w wyroku organ wskazał na treść art. 16 i 156§1 kpa i przypomniał specyfikę postępowania nieważnościowego.
Następnie organ ocenił, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156§1 pkt.2 kpa w zw. z art. 105§1 kpa. Zgodnie z art. 105 §1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105§1 kpa wtedy gdy nie ma materialno prawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
PINB w C. wszczął na wniosek J. K. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego remontu kapitalnego budynku oraz postawionego obiektu drewnianego na działce nr [...] należącej do T. i K. Ś.. Wnioskodawca zarzucał, że obiekty stanowią zagrożenie pożarowe i że powstały bez pozwolenia. Decyzją z dnia [...].10.2007r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...]. J. K. składając odwołanie zażądał rozbiórki wiaty. Badaną decyzją z dnia [...].12.2007r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.12.2009r. nie można uznać, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe rażąco narusza art. 105 kpa jedynie z tego powodu, że strona na wniosek, której wszczęto to postępowanie domagała się nakazu rozbiórki wiaty a więc wydania decyzji merytorycznej. Ze zgromadzonego materiału domowego wynika, że PINB w C. decyzją z dnia [...].01.2009r. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty.
Reasumując organ stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa.
Decyzją z dnia [...] października 2010r. – po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].08.2010r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2010r.
J. K. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W jej uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z w/w decyzją w sprawie wiaty postawionej na sąsiedniej posesji latem – w lipcu 2000r. bez pozwolenia, jego zgody i z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Wskazał także, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie albowiem organ przesłuchał jedynie synów inwestora wiaty oraz jego zięcia – S. R.. Organ nie przesłuchał natomiast świadków zgłoszonych przez skarżącego. Podkreślił dodatkowo, że jego wniosek dotyczył jedynie wiaty a nie murowanego budynku.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają 2 kwestie: po pierwsze: treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14.12.2009. w sprawie VII SA/Wa 1713/09 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał aby kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] WINB obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał przy tym, że nie można uznać jak to uczynił organ, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe rażąco narusza art. 105§1 kpa jedynie z tego powodu, że strona na wniosek, której wszczęto to postępowanie domagała się nakazu rozbiórki wiaty a więc decyzji merytorycznej.
Druga kwestia wymagającą podkreślenia to okoliczność, że zaskarżona do sądu decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań- postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze w tym trybie nie jest badanie na nowo istoty sprawy a ocena czy kontrolowana przez organ w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156§1 kpa.
Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wziął powyższe kwestie pod uwagę jednakże nie ocenił w sposób wystarczający wszystkich okoliczności. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. bez należytego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa.
Rację ma organ administracji, co do tego, że związany jest stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.12.2009r. w sprawie VII SA/Wa 1713/09. Wymaga jednak podkreślenia, że w wyroku tym sąd wskazał jedynie, że organ nie wykazał, aby kontrolowana decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie ocenił, że fakt, że J. K. żądał nakazania rozbiórki wiaty a mimo to organ, umorzył postępowanie nie narusza art. 105 kpa w sposób rażący. Sąd – co wymaga podkreślenia – nie przesądził zatem, iż kontrolowane przez organ rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (np. z innych przyczyn niż wskazana wyżej) a jedynie ocenił, że obowiązkiem organu było wykazanie powyższego czego ten nie uczynił w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].07.2009r.
W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia Sądu organ winien zatem ponownie w sposób wnikliwy, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego ocenić czy decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2007r. jest prawidłowa czy też narusza przepisy prawa a jeśli dostrzeże wadliwość tej decyzji - ocenić czy naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Oceniając powyższe organ winien mieć na uwadze wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" prezentowaną w bogatym, jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
I tak nie może ujść uwadze organu, że decyzja wydana w zgodzie z zasadą praworządności to decyzja, która nie narusza prawa tak materialnego jak i procesowego. Zgodnie natomiast z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 16.09.2010r. w sprawie I OSK 1514/09, lex 745056),
Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej, obudowanej". Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że organ ustalił w oparciu o wskazane przez niego dowody, że drewniana wiata została wybudowana w 1960r. Wprawdzie obecni właściciele nie posiadają dokumentów zezwalających na budowę jednakże biorąc pod uwagę upływ czasu oraz fakt, że rejestr pozwoleń na budowę w Starostwie Powiatowym w C. obejmuje sprawy wszczęte od 1973r. i nie obejmuje lat wcześniejszych PINB uznał, że nie można skutkami tych zaniedbań obciążać obecnych właścicieli nieruchomości.
W konsekwencji organ ocenił, że nie może stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, iż drewniana wiata została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej a zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania.
Nie odnosząc się w żaden sposób do prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego (bo nie to jest zadaniem Sądu i organu prowadzącego postępowanie, nieważnościowe) wskazać należy, że organ nie ocenił czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w art. 75 i n. kpa. W szczególności organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu skarżącego, że ustalenia organu zostały poczynione li tylko w oparciu o dowody przedstawione przez pp. Ś. natomiast nie zostały przesłuchane w charakterze świadków osoby zawnioskowane przez skarżącego. Gdyby organ uznał, że zarzut ten jest słuszny należałoby przyjąć, że decyzja z dnia [...].12.2007r. została wydana z naruszeniem art. 7, 77§1, 78 i 80 i 107§3 kpa a obowiązkiem organu będzie ocena czy naruszenie to ma charakter rażący.
Uszło również uwadze organu, że decyzją z dnia [...].12.2007r. i z dnia [...].10.2007r. organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie "remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej, obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...]". Tymczasem z uzasadnień tych rozstrzygnięć wynika, że organy ograniczyły postępowanie wyjaśniające do ustalenia czasu powstania obiektów na gruncie tj. wiaty i budynku gospodarczego. W żaden sposób uzasadnienia te nie wskazują natomiast na czym polegał "kapitalny remont budynku gospodarczego" i kiedy został przeprowadzony. Powyższe oznacza, że uzasadnienie decyzji PINB w C. nie odnosi się do zakresu umorzonego postępowania. Okoliczność ta również nie została wyjaśniona i oceniona przez organ administracji prowadzący postępowanie nieważnościowe. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący już na etapie postępowania zwykłego odwoławczego a następnie na etapie postępowania nadzwyczajnego podkreślał, iż jego żądanie dotyczy li tylko "nielegalnie postawionej wiaty".
I wreszcie organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej. Okoliczność ta – co nie może ujść uwadze – była podstawowym zarzutem J. K. podnoszonym we wniosku wszczynającym postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Badając powyższe PINB stwierdził jedynie, że wiata usytuowana jest w zgodzie z przepisami §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. dalej: warunki techniczne) co zwalnia organ od dalszych ustaleń w tym zakresie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę, że warunki techniczne zawierają odrębny dział:"VI. Bezpieczeństwo pożarowe". W aktach spawy znajduje się również pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. skierowane do J. K. - z dnia 9.07.2007r., w którym wskazuje się, że, "ze względu na brak zachowania wymaganych odległości wynikających z przepisów Prawa budowlanego pomiędzy rozpatrywanymi obiektami istniejąca wiata drewniana na działce P. Ś. może stanowić zagrożenie w przypadku powstania pożaru dla budynku gospodarczego usytuowanego na (...) działce" J. K..
Zgodnie z treścią art. 75§1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Z uzasadnienia decyzji [...] WINB jak i PINB w C. nie wynika, aby dowód ten był w jakikolwiek sposób oceniony przez te organy a co więcej aby organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Powyższe również winno zostać dostrzeżone przez organy w postępowaniu nadzorczym i ocenione czy tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I i II instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa w zw. z art. 156§1 pkt. 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 14.12.2009r. tj. ponownie rozważy czy niewątpliwie wadliwe umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego narusza prawo w sposób rażący a jeśli tak, to który z przepisów naruszono w sposób kwalifikowany. Oceniając powyższe organ weźmie pod uwagę, prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, iż O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 8.07.2010r. I OSK 170/10, Lex 672887).
Z tych wszystkich względów Sąd w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy, przy czym Sąd przyjął, że reprezentująca skarżącego radca prawny A. W. jest jego pełnomocnikiem z wyboru a nie z urzędu w zw. z tym, że w niniejszej sprawie przed zamknięciem rozprawy skarżący nie składał wniosku o przyznanie mu prawa pomocy. Przyznanie mu prawa pomocy w sprawie VII SA/Wa 1713/09 nie rozciągnęło się na niniejsze postępowanie sądowe.