Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania H. s.p. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., Nr [...], znak: [...] przenoszącej na J. N. decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. B., pozwolenia na budowę – umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał na opisaną powyżej decyzję - Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r i to, że odwołująca się spółka domagała się "wyeliminowania z treści uzasadnienia frazy odnoszącej się do ewentualnej możliwości dziedziczenia uprawnień z decyzji o pozwoleniu na budowę".
Organ podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Negatywne ustalenia w zakresie przymiotu strony odwołującego się obligują organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że złożone odwołanie nie pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji. Sam fakt doręczenia przez organ administracji pism i decyzji administracyjnych w postępowaniu nie świadczy o uznaniu za stronę, którą stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest, odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie zawsze musi istnieć tożsamość pomiędzy podmiotami zwykłego i nadzwyczajnego postępowania (w przedmiocie stwierdzenia nieważności), to jednak w postępowaniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce. Jak wynika wprost z treści art. 40 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.
Takie ujęcie strony jest normą lex specialis w stosunku do ujęcia z art. 28 k.p.a., gdzie przymiot strony związany jest bezpośrednio z interesem prawnym mającym swe źródło w przepisach prawa materialnego. Zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy, zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji
Reasumując powyższe stanowisko (popierane wskazywanym szczegółowo orzecznictwem sądowymi) organ drugiej instancji stwierdził, że odwołująca się spółka nie jest następcą prawnym tak inwestora jak i podmiotu na rzecz którego pozwolenia na budowę przeniesiono zatem nie ma przymiotu strony uprawniającego od kwestionowania w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosą H. sp. z o.o. z siedzibą w O. Dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 10 k.p.a., 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej spółki błędnie organ drugiej instancji odmówił jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, które nie dotyczyło przeniesienia pozwolenia na budowę, a stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, a są to dwa odrębne postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważyć zatem indywidualnie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał obowiązkowi indywidualnego rozważenia przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca spółka podniosła, że wyeliminowanie z obrotu prawnego oczywiście sprzecznej z prawem decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. umożliwi spółce, jako właścicielce sąsiedniej nieruchomości - działki gruntu nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną [...] w obrębie O., gmina C. - znajdującej się obecnie w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na działce [...], wzięcie udziału w postępowaniu zainicjowanym przez K. B. lub jakikolwiek inny podmiot, chcący kontynuować roboty budowlane na działce [...]. Pozbawienie jej takiego uprawnienia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że K. B. może kontynuować zamierzenie budowlane jej ojca bez potrzeby uzyskiwania własnego pozwolenia na budowę narusza interes skarżącej spółki, co jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za uprawnioną do wniesienia odwołania. Jak wynika z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust.
4. Ze względu na to, że nieruchomość spółki znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany, skarżąca spółka z pewnością uczestniczyłaby w takim postępowaniu jako strona (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zastosowana nieprawidłowo przez Starostę [...] procedura przeniesienia pozwolenia na budowę uniemożliwia spółce w postępowaniu, co stanowi z jednej strony obejście wyżej wskazanego przepisu, z drugiej zaś pozbawia skarżąca spółka prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z dowodami, materiałami i zgłoszonymi żądaniami oraz wypowiedzeniu się na ich temat przed wydaniem decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył,co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd, oceniając zaskarżona decyzję przez pryzmat opisanych powyżej ustawowych przesłanek stwierdza, że odpowiada ona przepisom prawa, a zarzuty skargi nie mogą wpłynąć na zmianę tej oceny.
Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Negatywne ustalenia w zakresie przymiotu strony odwołującego się obligują organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Prawidłowe jest też oparte na orzecznictwie sądowym stanowisko – samo doręczenie decyzji nie skutkuje tym, że podmiot nabywa ów przymiot, przymiot strony danego postępowania.
Sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji odwołanie wniesione przez skarżącą spółkę nie pochodzi od strony postępowania, w którym zapadła decyzja organu pierwszej instancji.
Ma rację skarżąca spółka wywodząc, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy badać indywidualnie i krąg stron w postępowaniu zwykłym nie musi zamykać drogi innym podmiotom do wykazania przymioty strony w postępowaniu nieważnościowym.
Sąd podziela tę argumentację tyle, że ona pozostaje bez związku z tym jak należy oceniać przymiot stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Tu zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniu nadzwyczajnym przymiot stron musi być oceniany nie przez pryzmat dyspozycji art. 28 k.p.a., a przez zamknięty katalog przewidziany w przepisie art. 49 ust 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 40 ust 3 ustawy Prawo budowlane - stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Żadnego z w. ustawowych kryteriów nie spełnia skarżąca spółka
Powoływanie się przez skarżącą spółkę na jej uprawnienia związane z przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, w postępowaniach związanych z ewentualnym kontynuowaniem inwestycji przez córkę zmarłego inwestora lub inny podmiot, w żaden sposób nie mogą przemawiać za interesem prawnym skarżącej spółki w niniejszym postępowaniu. Zawężenie, w myśl art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy, zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji.
Sąd stwierdza ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być skutecznie podnoszony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.
Organ drugiej instancji prowadził postępowanie gabinetowe, nie prowadził postępowania dowodowego, wydał orzeczenie formalne zatem nie doszło do naruszenia zasady, w myśl której organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)