Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i M. T. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r., nr [...], stwierdzającą - na wniosek D. i M. O. - nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005r., nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących (10 budynków oraz 10 szamb szczelnych) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i udzielającej L. i A. J. oraz M. i E. T. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, tj. dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na ww. działkach.
Organ na wstępie przedstawił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił przy tym, iż powyższe dokumenty winny być podpisane przez wszystkie osoby składające swe oświadczenie woli.
Ponadto, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno zawierać wskazanie inwestora składającego oświadczenie, numer ewidencyjny działki, ze wskazaniem stosunku prawnego (źródła), z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy zaznaczył także, iż pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydanie na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę podpisali się tylko L. i A. J.. Natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane wprawdzie podpisali wszyscy inwestorzy jednak w nagłówkach tych oświadczeń jako inwestorów wskazuje się jedynie A. J. oraz M. T.. Podniósł także, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10 budynków) oraz 10 szczelnych szamb - wydana dla E. i M. T.. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby taką decyzję uzyskali faktyczni wnioskodawcy czyli L. i A. J[...].
Organ odwoławczy stwierdził, że tylko E. i M. T., którzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy byli uprawnieni do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jednak wniosku nie złożyli. Z takim wnioskiem wystąpili natomiast L. i A. J., którzy nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wezwał A. J. do dostarczenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy, która nie została złożona, a mimo to organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że L. J. również nie ww. decyzji, to organ zobowiązany był wezwać wnioskodawczynię do jej przedstawienia, czego nie uczynił.
Dalej, organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i podał, iż z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr B1/01) oraz rysunku nr B4/01 (elewacja północna) wynika, że budynek "[...]" ścianą (północną) z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] o 3,13 m. Organ podkreślił, że § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem.
Następnie organ powołując się na treść art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, zaznaczył, iż projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi jej integralną część, a więc nie może być pomiędzy tymi dokumentami żadnych rozbieżności.
Dalej stwierdził, iż z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr B1/01) wynika, że I etap inwestycji polegającej na budowie 10 budynków oraz 10 szamb szczelnych - przewiduje realizację 3 budynków, natomiast kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2005r., udzielono pozwolenia na budowę I etapu - 2 budynków mieszkalnych.
GINB uznał, że weryfikowana została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynikało, że budynek nr 2 (określony jako "[...]") ścianą z otworem okiennym zaprojektowany został 3,13 od działek nr ew. [...] i [...] (rys. nr B1/01).
Wobec powyższego organ uznał, że pozostawanie w obiegu prawnym takiej decyzji godziłoby w utrzymanie ładu przestrzennego oraz w możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdził, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z oczywistym i niewątpliwym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto, stwierdzone naruszenia wywołują skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.
Organ nie stwierdził, aby badana decyzja dotknięta była innymi wadami kwalifikowanymi.
Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i M. T. i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które legły u podstaw przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo Budowlane, § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także oparcie decyzji na okolicznościach, dla których nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, błędne ustalenie, że naruszenie ww. przepisów ma "rażący" charakter, a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
- 2) art. 8 w zw. z art. 16 kpa i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa przez niedostateczne uzasadnienie przesłanek stwierdzenia nieważności;
- 3) art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione dla stwierdzenia, że badana decyzja wydana została z naruszeniem powołanych w przepisów, oraz że naruszenia mają rażący charakter;
- 4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie błędne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji;
- 5) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, przez jego zastosowanie, podczas gdy zastosowanie powinien mieć § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.
- 6) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż skarżący nie dopełnili wszystkich wymogów, o których mowa w tych przepisach, podczas gdy z akt jednoznacznie wynika, że do wniosku załączono decyzję o warunkach zabudowy wydaną na wniosek skarżących oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;
- 7) art. 61 § 4 w zw. z art. 28 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę stroną byli jedynie "faktyczni wnioskodawcy" L. i A. J., co doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżących, organ uchylił się od przeprowadzenia oględzin, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż taka odległość wynika z rysunków. Nadto, nie może być mowy o naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż sporny otwór okienny obecnie wypełniony jest luksferami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1969/13 oddalił powyższą skargę, uznając, że organy nadzorcze prawidłowo przeanalizowały i oceniły weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z dnia [...] września 2005r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i M. T. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 1391/14 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 1391/14, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014r sygn. akt VII SA/Wa 1969/13 oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).
Wskazać zatem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, przesądził o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia: art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, że złożenie przez p.p. Tomczak oświadczenia, o jakim mowa w ww. przepisie świadczy o wyrażeniu woli uzyskania przez p.p. Jurek decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż z takim wnioskiem zostało złożone oświadczenie p.p. T.; art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przyjmując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w okolicznościach danej sprawy może być wystarczające do uznania, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy; art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wobec tego, iż projekt budowlany – I etap obejmuje 3 budynki, a pozwolenia na budowę dotyczy 2 budynków.
Niemniej ocenie Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił dokonanie ponownej oceny naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia i skutków ekonomiczno-społecznych, jakie powoduje decyzja o pozwoleniu na budowę, w tym rozważenie kwestii dotyczących § 232 ust. 6 rozporządzenia wobec faktu, że budynek oznaczony w projekcie zagospodarowania terenu jako "[...]" ścianą północną z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] o 3,13 m. Organ odwoławczy uznał, że stan taki powoduje, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Wskazać jednak należy, że nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa –należy uwzględnić – jako równorzędną przesłankę skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.
W orzecznictwie wskazuje się również, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por., wyrok NSA z 17 lipca 2008r, sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem skutków prawnych.
W takim zatem kontekście organy winny dokonać ponownej oceny, czy decyzja Prezydenta [...] [...] września 2005r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zważywszy przy tym, że w ścianie zbliżonej do granicy na odległość 3, 13 m wykonano luksefry. Stosownie zaś do treści § 232 ust. 6 rozporządzenia "W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż: (wartości wymienione w tabeli).
W przedmiotowej sprawie takiej oceny zabrakło. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ogólnie jedynie wskazał, że pozostawianie w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzających projekty budowlane przewidujące rozwiązania sprzeczne z ustaleniami warunków technicznych godziłoby w utrzymanie ładu przestrzennego oraz możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, zważywszy na bezwzględnie obowiązujący charakter § 12 cyt. rozporządzenia.
Dokonana przez organy ocena nie jest wystarczająca do wykazania omawianych skutków kwestionowanej decyzji. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 1391/14 Naczelny Sąd Administracyjny przepisy powołanego wyżej rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie (§ 2 ust. 1), przy czym art. 9 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Ustawodawca, normując instytucję uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, daje wyraz temu, iż nie w każdej sytuacji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, muszą być przestrzegane bezwzględnie. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) po dokonaniu oceny, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.
Odstępstwo od przepisów rozporządzenia dopuszcza także § 2 ust. 2 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że możliwe są przypadki, gdy budynek może nie spełniać warunków technicznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Poza tym podkreślić należy, iż jakkolwiek podstawą prawną oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji, to jednak co do skutków społeczno-gospodarczych jakie decyzja powoduje należy uwzględnić także późniejsze zdarzenia, gdyż chodzi tu nie tylko o skutki potencjalne, ale także skutki rzeczywiste.
Ponownie kontrolując legalność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005r. organy uwzględnią powyższe stanowisko.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..