Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej: GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. C. reprezentowanej przez radcę prawnego B. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej [...] WINB, z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] – dalej PINB w [...], z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] znak [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...], nakładającej na inwestora – K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonywanej na podstawie pozwoleń z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], wydanych przez Starostę Powiatowego w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniach, z zachowaniem warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] oraz warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 20 czerwca 2012 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. C., po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie decyzja.
GINB wskazał, że PINB w [...] w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...], stanowiącej własność K. C. W protokole oględzin organ powiatowy wskazał, że inwestor rozbudował przedmiotowy budynek od strony północnej, południowej, zachodniej i wschodniej, natomiast posiadał decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego obejmującą tylko stronę zachodnią budynku.
Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 243, poz. 1623 z póź. zm.) – dalej: Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego położnego przy ul. [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowanej części obiektu.
Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
GINB zgodził się ze stanowiskiem [...] WINB wskazującym, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
GINB podkreślił, że Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...] udzielił K. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w [...] od strony zachodniej. Rozbudowa ta została zakończona, a PINB w[...] pismem z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia inwestora o zakończeniu ww. rozbudowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r.
Następnie Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w [...] od strony zachodniej.
Z projektu zagospodarowania terenu działki, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, będącego załącznikiem do pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. powierzchnia zabudowy rozbudowanej części zachodniej budynku miała wynosić 41,30 m 2, a całkowita powierzchnia zabudowy powstałego budynku po dokonanej rozbudowie części zachodniej miała osiągnąć 166 m 2. Natomiast protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r., inwentaryzacja wykonanych robót oraz przedłożony projekt zamienny wskazują, że inwestor dodatkowo rozbudował istniejący budynek również o część wschodnią, południową i północną zwiększając powierzchnię zabudowy do 284,50 m 2 oraz kubaturę do 2108 m 3, na co nie posiadał pozwolenia.
Z uwagi na powyższe GINB ocenił, że inwestycja nie mogła zostać zakwalifikowana, jak to uczynił PINB w [...], jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzjami Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. GINB wskazał, że rozbudowa na podstawie pozwolenia z 1999 roku została zakończona w 2003 r., a ponadto zakres zmian wykonanych przez inwestora wskazuje jednoznacznie, że jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie. Ocenił, że roboty budowlane wykonane przez inwestora polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim, południowym i północnym wymagały uprzedniego uzyskania przez K. C. pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczyły rozbudowy obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Wskazał, że przepisy art. 36 a oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przypadku samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48 ww. ustawy, dlatego decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. C., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego art. 48, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i nietrafne przyjęcie, iż skarżąca wybudowała obiekt bez pozwolenia na budowę i zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę, a jedynie prace przez nią przeprowadzone stanowiły od niego istotne odstępstwa, co z kolei uzasadniało zastosowanie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;
- 2. przepisów prawa procesowego art. 156 § 1 kpa poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu, pomimo braku przesłanek w postaci oczywistości naruszenia prawa oraz skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutków gospodarczych lub społecznych naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa; art. 8 i 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ drugiej instancji uznając, iż odwołanie skarżącej jest niezasadne, a w szczególności dokładnego wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 156 kpa.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja [...] WINB zostały wydane z naruszeniem prawa, co uzasadniało ich uchylenie.
Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa.
Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego.
Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Należy podkreślić, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" – (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1525/10).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 a, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego. Organy dokonały błędnej oceny, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w ocenie organów w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] udzielił K. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...] od strony zachodniej. Rozbudowa ta została zakończona, a PINB w [...] nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia inwestora o zakończeniu ww. rozbudowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Następnie Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...] od strony zachodniej.
Z zebranego materiału wynika, że powierzchnia zabudowy rozbudowanej części zachodniej budynku miała wynosić 41,30 m 2, a całkowita powierzchnia zabudowy powstałego budynku po dokonanej rozbudowie części zachodniej miała osiągnąć 166 m 2. Natomiast protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r., inwentaryzacja wykonanych robót oraz przedłożony projekt zamienny wskazują, że inwestor dodatkowo rozbudował istniejący budynek również o część wschodnią, południową i północną zwiększając powierzchnię zabudowy do 284,50 m 2 oraz kubaturę do 2108 m 3.
PINB w [...] w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadził oględziny ww. budynku mieszkalnego, w wyniku których stwierdzono, że inwestor rozbudował przedmiotowy budynek od strony północnej, południowej, zachodniej i wschodniej, natomiast posiadał decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego obejmującą tylko stronę zachodnią budynku. Dlatego PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie ww. budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowanej części obiektu.
Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w [...] nałożył na K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po wypełnieniu nałożonego ww. decyzją obowiązku w dniu [...] lutego 2013 r. PINB w [...] wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu.
Na podstawie analizy akt sprawy należało stwierdzić, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], ponieważ ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Błędna jest ocena [...] WINB oraz GINB, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) poprzez dobudowanie od strony północnej, wschodniej i południowej części budynku z pomieszczeniami mieszkalnymi i komunikacji, podczas gdy zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. budynek miał zostać rozbudowany jedynie od strony zachodniej, stanowiła samowolę budowlaną, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego.
Wymaga podkreślenia, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, właściwym trybem jest tryb określony w art. 48 Prawa budowalnego, względnie art. 49 tej ustawy, a w przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (czyli dokonania istotnego odstąpienia do warunków określonych w pozwoleniu na budowę) organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną, która uzasadniałby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, mamy do czynienia wówczas, gdyby wybudowano całkiem inny obiekt, pozbawiony charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zaistniał.
PINB w [...] prawidłowo uznał, że inwestor, realizując inwestycję, dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazane istotne odstąpienie dotyczyło zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury (art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy zgodzić się z poglądem skarżącej, że dobudowanie pomieszczenia, które nie zostało ujęte w projekcie, i powiększenie w ten sposób kubatury obiektu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i powinno prowadzić do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji prawidłowo PINB w [...] zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji należy uznać, że nie mógł być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego.
W świetle powyższego w żadnym razie nie można uznać, aby decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r. była sprzeczna z art. 48 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym bardziej nie można mówić o sprzeczności o charakterze oczywistym.
Ponadto nie można zgodzić się z konkluzją, że kontrolowana decyzja PINB w [...] narusza zasadę praworządności, a tym samym wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, których wystąpienie powoduje niemożność zaakceptowania ww. decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Na podstawie analizy akt sprawy trzeba stwierdzić, że nie występują w przedmiotowej sprawie żadne skutki społeczne czy gospodarcze, których nie można byłoby zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Tym bardziej, że [...] WINB oraz GINB wprawdzie powołały się na ww. przesłankę uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale nie podjęły wysiłku wykazania jej istnienia.
Sąd stwierdził, że wskazana inwestycja nie narusza praw innych podmiotów, nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia, czy innych dóbr chronionych prawem. Nie można pominąć i tego, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego i obecnie obiekt spełnia warunki określone w projekcie zamiennym oraz normach prawa, także technicznych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.