Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/16

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. nakazał D. i U. P. obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku pełniącego funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem na nieruchomości przy ul. [...] w W., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na:

1. - zmianie spadku dachu w taki sposób aby woda opadowa odprowadzana była na teren własny;
2. - wykonaniu zadaszenia tarasu poprzez kontynuowanie połaci dachowej przedmiotowego budynku;
3. - wykonaniu od strony zachodniej okapu zabezpieczającego przed nawiewaniem wody na taras,
4. - wymianie stolarki drzwiowej wewnątrz obiektu na drzwi o szerokości przejścia w świetle wynoszącej 80 cm,
5. - wyprowadzaniu kominów ponad dach;
6. - wykonaniu na całej wysokości budynku ściany zewnętrznej w klasie REI 60 od strony wschodniej,:
7. - wymianie ściany zewnętrznej od strony południowej budynku na ścianę bez otworów wykonaną z materiałów niepalnych o klasie odporności REI 60.

Roboty należało wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w Inwentaryzacji architektonicznej budynku, wykonanej przez mgr inż. arch. E. A.oraz Opinii w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej, wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż Z. T..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana W. G. i Pani A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekał:

na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 1794 r., Nr 38, poz. 229) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nakazuję D. i U. P. obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku pełniącego funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem na nieruchomości przy ul. [...] w W., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na:

1. - zmianie spadku dachu w taki sposób aby woda opadowa odprowadzana była na teren własny oraz wykonaniu dachu z materiałów nie rozpraszających ognia; wykonaniu zadaszenia tarasu poprzez kontynuowanie połaci dachowej przedmiotowego budynku;
2. - wykonaniu od strony zachodniej okapu zabezpieczającego przed nawiewaniem wody na taras,
3. - wymianie stolarki drzwiowej wewnątrz obiektu na drzwi o szerokości przejścia w świetle wynoszącej 80 cm,
4. - wyprowadzeniu kominów ponad dach;
5. - wykonaniu na całej wysokości budynku ściany zewnętrznej w klasie REI 60 od strony wschodniej,
6. - wymianie ściany zewnętrznej od strony południowej budynku na ścianę bez otworów wykonaną z materiałów niepalnych o klasie odporności REI 60.

Roboty należy wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w Inwentaryzacji architektonicznej budynku, wykonanej przez mgr inż. arch. E. A. oraz Opinii w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej, wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż Z. T..

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że w dniu 01,08.2012 r. do PINB [...] wpłynął wniosek Pani U.P. oraz Pana D. P. "o zalegalizowanie budynku znajdującego się na posesji w W. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])".

W dniu 05.10.2012 r. upoważniony przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne w/w sprawie. W ich wyniku ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się m. in. budynek parterowy, częściowo konstrukcji murowanej, częściowo konstrukcji drewnianej, dach konstrukcji drewnianej, kryty płytą bitumiczną falistą. Wymiary budynku: ok. 5,06 x 15,00 m, wysokość zmienna 2,78 - 2,20 m, spadek dachu skierowany na działkę sąsiada. Budynek usytuowany w granicy z działką nr 11/3. Budynek połączony jest łącznikiem z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o III kondygnacjach. W dniu kontroli budynek był nieużytkowany.

Zawiadomieniem z dnia 07.11.2012 r. organ powiatowy wszczął na wniosek postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku pełniącego funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem na nieruchomości przy ul. [...] w W..

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2012 r. PINB [...] nałożył na Państwa U. i D. P. obowiązek przedłożenia w PINB [...] w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia postanowienia:

1. 1. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wykonanego budynku wraz z łącznikiem na nieruchomości przy ul. [...] (sporządzonej w 2 jednobrzmiących egzemplarzach);
2. 2. opinii technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami określającej również czy przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (sporządzonej w 2 jednobrzmiących egzemplarzach);
3. 3. odbitki z mapy zasadniczej uwzględniającej przedmiotowy budynek,

W dniu 18.11.2013 r. do akt sprawy załączono "Opinię techniczną, temat: analiza zgodności przedmiotu wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami i normami dla dobudowy wraz z łącznikiem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w W." z listopada 2013 r., opracowaną przez R. C. (nr upr. bud. [...]). Z treści w/w opinii wynika, iż: "przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami dotyczącymi wykonania robót budowlanych, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. Obiekt nie spełnia obowiązujących przepisów technicznych w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W związku z powyższym wskazane jest doprowadzenie obiektu do zgodności z w/w przepisami zgodnie z wytycznymi inwentaryzacji architektonicznej wykonanej przez mgr inż. arch. E. A.".

W aktach sprawy znajduje się również "Opinia w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w W." z czerwca 2013r., opracowana przez mgr inż. Z. T.. W w/w dokumentacji wskazano, iż przedmiotowy budynek będzie spełniał wymagania ochrony przeciwpożarowej po wykonaniu określonych robót budowlanych.

W dalszym toku sprawy organ powiatowy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].09.2015r., w której nakazał D. i U. P. obowiązek wykonania niezbędnych; robót budowlanych celem doprowadzenia budynku pełniącego funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem na nieruchomości przy ul. [...] w W., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na: zmianie spadku dachu w taki sposób aby woda opadowa odprowadzana była na teren własny; wykonaniu zadaszenia tarasu poprzez kontynuowanie połaci dachowej przedmiotowego budynku; wykonaniu od strony zachodniej okapu zabezpieczającego przed nawiewaniem wody na taras; wymianie stolarki drzwiowej wewnątrz obiektu na drzwi o szerokości przejścia w świetle wynoszącej 80 cm; wyprowadzeniu kominów ponad dach; wykonaniu na całej wysokości budynku ściany zewnętrznej w klasie REI 60 od strony wschodniej; wymianie ściany zewnętrznej od strony południowej budynku na ścianę bez otworów wykonaną z materiałów niepalnych o klasie odporności REI 60. Roboty należy wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w inwentaryzacji architektonicznej budynku, wykonanej przez mgr inż. arch.

E. A. oraz Opinii w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej, wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. T. w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się w/w decyzji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu powiatowego z zachowaniem ustawowego terminu złożyli Pan W. G. i Pani A. G..

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczy organ II instancji wskazał, że w jego ocenie kwestionowana decyzja organu powiatowego wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane zasługuje na uchylenie, jednakże nie ze względu na zarzuty podniesione w odwołaniu przez Pana W. G. i Panią A. G..

Wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W pierwszej kolejności organ II instancji ocenił, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki.

Zgodnie z przywołanym art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie, z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowany lub jego część:

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo! dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dalej organ stwierdził, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest znajdowanie się przedmiotowej działki przy ul. [...] w W. w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część b, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].12.2001 r.

Skarżący w odwołaniu podnieśli, iż zabudowa przy ul. [...] powstała w czasie obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Narodowej w sprawie perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania [...], zatem należy oceniać ją pod kątem zgodności z zapisami wskazanego planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego PINB [...] słusznie w zaskarżonej decyzji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej, rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ powiatowy ocenił zgodność powstałej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. oraz przeznaczenie terenu pod kątem zgodności z zapisami planu z 1982 r.

PINB [...] ustalił na podstawie oświadczenia Pani U.D. (obecnie P.) z dnia 23.09.2013 r., iż przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie w latach 1985 - 1987. Potwierdzeniem powyższego oświadczenia jest kserokopia pisma z Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 02.07.1987 r. dotyczącego nie wniesienia zastrzeżeń do propozycji budowy budynku gospodarczego wg sugestii inwestora, naniesionej na załączonym szkicu. Z okazanego szkicu wynika, że opisywany budynek miał powstać w miejscu budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania.

Zgodnie z pismem z Urzędu [...] z dnia 03.09.2013 r. nieruchomość przy ul. [...] w W. znajdowała się na obszarze obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania Miasta [...] z dnia [...].12.1982 r., zgodnie z którym w/w nieruchomość położona była w strefie funkcjonalnej [...], z przeważającą funkcją rekreacyjno - klimatyczną. Szczegółowe przeznaczenie dla tego terenu, to funkcja rekreacyjna z zainwestowaniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, iż sporny budynek wraz z łącznikiem przeznaczony jest do pełnienia funkcji mieszkaniowej, zatem jego budowa jest zgodna z planem miejscowym z 1982 r. Wbrew temu co podnosi się w odwołaniu przedmiotowy obiekt nie stanowi zabudowy o wysokiej intensywności. Jest to bowiem budynek o funkcji mieszkalnej, o mniejszych parametrach niż inne obiekty w najbliższym otoczeniu.

Odnośnie zaś zastrzeżeń Pana W. G. i Pani A. G. w zakresie niezgodności przedmiotowego budynku wraz z łącznikiem z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tut. organ wskazuje w ślad za pismem z Urzędu [...] Urząd Dzielnicy [...] z dnia 16.04.2013 r., iż nieruchomość przy ul. [...] w W. znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 26-MN.

Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w § 17 prawną ochronę środowiska kulturowego i wskazuje w ust, 1 zakres przedmiotowy tej ochrony. Wśród wskazanego zespołu urbanistycznego oraz poszczególnych obiektów objętych ochroną brak jest zabudowań powstałych przy ul. [...], zatem obowiązek dokonania uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na etapie decyzji indywidualnych dotyczących projektów budowlanych obiektów i podziału działek nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.

Natomiast zgodnie z 17 ust. 4 planu miejscowego na obszarze w granicach pośredniej strefy konserwatorskiej obowiązującej uzgadnianie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków realizacji zamierzonych inwestycji na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie nie było konieczne uzyskanie w/w decyzji, zatem uzgodnienie w przedmiotowym zakresie również nie było wymagane.

Z kolei, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia zapisów aktualnego planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenu pod lokalizację usług podstawowych i rzemiosła - nieuciążliwych, wbudowanych w budynek mieszkalny, zachowania powierzchni biologicznie czynnej oraz stosowania dachów dwuspadowych, [...]WINB wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli kwestionowany budynek został zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.02.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/14).

Dalej organ II instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku pełniącego funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania terenu z 1982 r., który obowiązywał w dacie realizacji spornej inwestycji. Sporna budowa w okresie jej realizacji nie naruszała ustaleń planu miejscowego, zatem organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane do nakazania rozbiórki tego obiektu z uwagi na okoliczność naruszenia zapisów aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. [...]WINB podkreślił, iż samo zjawisko samowoli budowlanej jest naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli przez prawie 30 lat, podczas gdy stan prawny był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora niż obecny, to interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem został wybudowany pod rządami rozporządzenia ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 12 w/w rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach; rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2).

Przepisy techniczne obowiązujące w dacie budowy spornego budynku zakładały zmniejszenie odległości sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią z 4 m lub 3 m (w przypadku ściany bez otworów drzwiowych i okienny). Przepisy nie określały minimalnej odległości, zatem istniała możliwość budowania w granicy z działką sąsiednią, jeśli zostanie zachowana odległość 8 m między istniejącym budynkiem a projektowanym.

Działka należąca do skarżących, w granicy z którą został wniesiony przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem, jest niezabudowana, co wynika ze zdjęcia satelitarnego załączonego do odwołania. W związku z powyższym lokalizacja spornej inwestycji w granicy działek była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Nadto sporny budynek został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, który również znajduje się w granicy z działką sąsiednią. Opisywana zabudowa nie jest wysoka, a jej podwyższenie o ok. 1 m nie powinno spowodować pogorszenia warunków użytkowych działki skarżących. Organ odwoławczy podkreślił, że nakazane roboty budowlane, które mają na celu doprowadzenie przedmiotowej, inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, mają m.in. zapewnić odprowadzanie wody odpadowej na teren działki inwestorów oraz zabezpieczenie ścian i połaci dachowej materiałami nie rozpraszającymi ognia, a tym samym doprowadzić do zabezpieczenia działki odwołujących się przed ewentualnym rozprzestrzenieniem się ognia i zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z dachu budynku.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z załączoną do akt opinią techniczną z listopada 2013 r., sporządzoną przez uprawnionego budowniczego R.C., przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami dotyczącymi wykonania robót budowlanych, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zabudowy i użytkowania otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nadto podczas oględzin przeprowadzonych przez upoważnionego pracownika PINB [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W. w dniu 05.10.2012 r. nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Podkreślono, że przesłanka normatywna "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów Prawa budowlanego.

Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane przez organ w sposób niebudzący wątpliwości (wyrok NSA z dnia 18.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1044/13, wyrok NSA ż 27.012013 r., sygn. akt II OSK 2053/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, iż budynek pełniący funkcję mieszkalną wraz z łącznikiem znajdujący się na działce przy ul. [...] w W.narusza obowiązujące przepisy techniczno - budowlane tj. rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). W inwentaryzacji technicznej z listopada 2012 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. E. A. wskazano jakie elementy budynku są niezgodne z obowiązującymi przepisami (odprowadzanie wody deszczowej z dachu, szerokość drzwi wewnętrznych, brak wentylacji grawitacyjnej, nieprawidłowe wykonanie warstw zadaszenia łącznika), wskazano również zakres robót budowlanych jakie należy wykonać by doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z przepisami.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie, pomimo wykonania wskazanych w sentencji robót, będzie występowała niezgodność z § 12 w/w rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r., to jednak z racji wybudowania obiektu pod rządami warunków technicznych z 1980 r., które dopuszczały pod pewnymi warunkami sytuowanie obiektu w granicy, samo usytuowanie budynku w granicy nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponadto zdaniem [...]WINB takie usytuowanie obiektu z powodów wcześniej opisanych w niniejszej decyzji nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych działek sąsiednich.

W związku z powyższym w ocenie organu niezasadne jest nakazanie przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki spornego budynku, gdyż wskutek wykonania nakazanych w sentencji robót budowlanych możliwe będzie pogodzenie istnienia wskazanego obiektu z obowiązującymi przepisami.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ powiatowy pominął nakazanie wykonania na przedmiotowym budynku dachu z materiałów nie rozprzestrzeniających ognia. Zgodnie z opinią w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w W. opracowanej przez mgr inż. Z. T. budynek będzie spełniał wymagania ochrony przeciwpożarowej po wykonaniu zaleceń autora Inwentaryzacji architektonicznej (Inwentaryzacji z listopada 2012 r.) oraz następujących przedsięwzięć: wykonaniu na całej wysokości budynku ściany zewnętrznej w klasie REI 60 od strony wschodniej, wymianie ściany zewnętrznej od strony południowej budynku na ścianę bez otworów wykonaną z materiałów niepalnych o klasie odporności REI 60 oraz wykonaniu dachu budynku z materiałów nie rozprzestrzeniających ognia. Zatem dla spełnienia przez sporny budynek wymagań ochrony przeciwpożarowej zasadne jest nakazanie wykonania pokrycia dachowego z materiałów ognioodpornych.

Z tych względów organ odwoławczy uznał za zasadne uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. i orzekł jak w sentencji.

Skargę na tę decyzję złożyła A. G..

Wskazała w niej, że Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego legalizująca samowolę budowlaną przy ul. [...] w W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i interesu właścicieli sąsiednich działek.

W pierwszej kolejności wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie interpretuje zapisy kolejnych planów zagospodarowania. Zabudowa przy ul. [...] powstała w czasie obowiązywania uchwały nr [...] Rady Narodowej w sprawie perspektywicznego planu ogólnego [...]. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w strefie oznaczonej w planie jako [...] z przeważającą funkcją rekreacyjno -klimatyczną /Ż16/ gdzie niedopuszczalne były intensywne formy zabudowy. Zabudowa na działce przy [...] jest intensywna. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania [...] z 1992 roku uściślono pojęcie intensywności zabudowy poprzez ustanowienie obowiązku pozostawienia na działkach budowlanych 60 % powierzchni biologicznie czynnej.

W obecnie obowiązującym planie z 2002 roku wskaźnik 60 % powierzchni biologicznie czynnej został utrzymany. Na działce przy ul. [...], uwzględniając budynki i utwardzoną nawierzchnię dojazdów oraz chodników pozostaje ok. 20 % powierzchni niezabudowanej, co jest niezgodne z ustaleniami wszystkich kolejnych planów zagospodarowania z obowiązującym obecnie włącznie. W obecnie obowiązującym planie zagospodarowania nałożono również obowiązek uzgadniania realizacji zamierzonych inwestycji na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Zabytków. Oznacza to w praktyce, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Organ uprawniony do wydania takiej decyzji uzgadnia projekt budowlany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W ocenie Skarżącej stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest bezpodstawne.

Ponadto wskazała, że Prawo budowlane w przypadku zabudowy w ostrej granicy wymagało uzyskania zgody właścicieli działki sąsiedniej co nie zostało uwzględnione w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżąca wskazała, że PINB w decyzji Nr [...] nakazał doprowadzenie budynku przy ul. [...] z łącznikiem do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami poprzez zastosowanie się do zaleceń zawartych w inwentaryzacji architektonicznej wykonanej przez arch. E. A.. Inwentaryzacja ta zakłada podwyższenie części ściany budynku w ostrej granicy z 3 do 4 metrów w celu nadania spadku dachowi tak, aby woda opadowa odprowadzana była na teren własny właściciela działki przy [...]. W ocenie Skarżącej podwyższenie ściany budynku znacząco wpływa to na pogorszenie warunków użytkowania mojej działki.

Wskazała, że według aktualnego planu zagospodarowania nie jest możliwa realizacja budynków w ostrej granicy, więc także i ich przebudowa polegająca na podwyższeniu. Plan precyzuje poza tym, aby wszystkie dachy były dwuspadowe tymczasem projektowany ma być jednospadowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie bierze pod uwagę zapisów w planie.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wskazywała, że w jej ocenie organy nadzoru budowlanego winny nakazać rozbiórkę obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy parterowy budynek gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, sporny budynek został zrealizowany w "latach 1985-1987", czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Zatem zgodnie z art.

2. ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien legitymować się pozwoleniem na budowę obiektu objętego zamiarem jej realizacji. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie.

Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2).

Z kolei zgodnie z art. 40 tej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, publ. w ONSA 1989/1/38). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność.

W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego bada zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym sąd podziela tę linię orzecznictwa, która przyjmuje, iż należy badać zgodność samowoli co do zasady z obecnie (w dacie orzekania) obowiązującym stanem prawnym, z planami zagospodarowania, jeżeli taki istnieje w dacie wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 234/09, lex 597505; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Łd 750/11). W powyższym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 uznając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dostrzec, iż w sprawie odwołano się do obowiązującego w chwili budowy planu ogólnego zagospodarowania [...] z dnia [...].12.1982 r. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami ww. planu, zauważając, że intensywność zabudowy należy odnosić do legalizowanego obiektu a nie innych inwestycji znajdujących się na tej nieruchomości. Argumentację organu odwoławczego w tym zakresie w całości podziela Sąd rozpoznający sprawę. Tak więc wniosek organu, że nie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest trafny.

Za przedwczesne natomiast należało uznać stanowisko co do tego, że będący przedmiotem sporu budynek nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 starej ustawy, tj. jego istnienie nie zagraża bezpieczeństwu ani zdrowiu, nie powoduje pogorszenia warunków bytowych. Jego stan techniczny nie stanowi takiego niebezpieczeństwa, o którym mowa w powołanym przepisie.

W odniesieniu do tego zagadnienia podkreślić należy, że w zasadzie jednolicie orzecznictwo przyjmuje, że zgodność z przepisami przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dotyczy przepisów budowlanych z okresu budowy.

Tytułem przykładu można powołać stanowisko NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1978/10 "Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji."

Podkreślić należy, że takie stanowisko zajął również organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji wskazując, że co prawda legalizowany obiekt jest niezgodny z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale jest zgodny z obowiązującym w dacie budowy rozporządzeniem z 1980 r., w szczególności w zakresie usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu na takie sytuowanie zezwalał § 12 w/w rozporządzenia, który wskazywał, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach; rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1).

Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). W związku z tym, że działka należąca do Skarżących, w granicy z którą został wniesiony przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem, jest niezabudowana, lokalizacja spornej inwestycji w granicy działek była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie budowy.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Przywołany § 12 rozporządzenia normował zasady odległości budynków od granicy i odległości między budynkami. Przepis ten określał sytuowanie budynków o odległości 4 m od granicy dozwalając zmniejszenie tej odległości o ile zachowana zostanie odległość 8 m między istniejącymi budynkami a planowanym, bądź nawet mniejszej (6 m) gdy ściany budynków od strony granicy nie mają otworów. Zmniejszenie odległości budynków od granicy zgodnie z tym przepisem mogło nastąpić, gdy na działce sąsiedniej istniała zabudowa i zachowane były odległości między budynkami o jakich mowa w tym przepisie, natomiast nie dotyczyło tych przypadków, gdy na działce sąsiedniej nie było zabudowy.

Sąd podziela w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczące tego, że wyjątków od zasad ogólnych przewidzianych w § 12 rozporządzenia nie można interpretować rozszerzająco, a zatem zmniejszenie odległości od granicy działki, na które powołuje się organ dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy działka sąsiednia jest zabudowana (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2223/98 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95).

W tej sytuacji należy uznać, że usytuowanie spornego obiektu jest niezgodne z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy jak i w dacie orzekania przez organ.

Wracając zatem do podstawowej kwestii stwierdzić należy, że przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego.

Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wnikliwie ocenione przez organ. Podkreślić jednak należy, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji.

W związku z tym zadaniem organów w niniejszym postępowaniu, w pierwszej kolejności jest bezsporne ustalenie, czy usytuowanie budynku nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działki Skarżącej, a także oceni w tym kontekście prawidłowość nałożonych obowiązków.

Organy nie mogą poprzestać wyłącznie w tym zakresie na twierdzeniu zawartym w opinii technicznej z listopada 2013 r., sporządzonej przez uprawnionego budowniczego R. C., z której wynika, że przedmiotowy budynek wraz z łącznikiem został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami dotyczącymi wykonania robót budowlanych, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zabudowy i użytkowania otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi nie dokonały oceny tej opinii, a w ocenie Sądu jest ona wadliwa. Autor opinii twierdzi, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z obwiązującymi przepisami, w sytuacji gdy jest to samowola budowlana realizowana bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę i w sprzeczności z przepisami technicznymi.

Za nieuprawniony należało też uznać wniosek o braku pogorszenia warunków zabudowy i użytkowania otoczenia. Realizacja obiektu w granicy działki w sposób oczywisty wpływa negatywnie na działkę sąsiednią.

W związku z tym organy winny samodzielnie ocenić tę przesłankę, nie tracąc z pola widzenia faktu, że obowiązki nałożone na inwestora zintensyfikują negatywne oddziaływanie budynku na działkę sąsiednią.

Organy dopuszczając istnienie budynku usytuowanego niezgodnie z przepisami technicznymi, przede wszystkim winny rozważyć taki zakres robót, który ograniczy negatywne oddziaływanie inwestycji na działkę sąsiednią. W tej sytuacji musi budzić zastrzeżenia nakaz podwyższenia ściany znajdującej się w granicy z działką Skarżącej o 1 m. Za pozbawiony uzasadnienia jest też obowiązek kontynuacji nadbudowy ściany w odniesieniu do łącznika.

Organy winny też wyjaśnić w jaki sposób ma być wykonana ściana zewnętrzna na całej wysokości budynku w klasie REI 60 od strony wschodniej, w sytuacji, gdy istniejąca ściana znajduje się w granicy działki.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organy w żaden sposób nie oceniły wpływu zrealizowanego budynku na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący konieczności uzyskania stanowiska konserwatora zabytków. Skoro inwestycja oceniana była pod względem zgodności z przepisami planistycznymi z daty budowy to nie można było wymagać obowiązków przewidzianych w planie obecnie obowiązującym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ po stwierdzeniu, nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy z 1974 r. ponownie oceni czy przedmiotowy obiekt był zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy. Stosownie do ustaleń organ wyda odpowiednie nakazy mając na uwadze uzasadniony interes Skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.