Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2521/15

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...]WINB" decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej "PINB", z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wnoszącej dla J. S. sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w [...] - I etap, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa" oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. [...] złożył w PINB w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], a PINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania.

W dniu 12 lipca 2012 r. do PINB ponownie wpłynęło zawiadomienie J. S. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, a PINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie wniósł sprzeciw.

[...]WINB decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego o sprzeciwie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2782/12 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzająca decyzję.

PINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nałożył na J. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w określonym terminie, a [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S.

3. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 54 i art. 36a ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania omawianego obiektu.

Wskazał, że sprawa budynku mieszkalnego, o który mowa w zaskarżonej decyzji, była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. [...]WINB w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. przesądził o prawidłowości ustaleń PINB dotyczących istnienia istotnych odstępstw powstałych w toku realizowania w/w inwestycji. Z dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwolił na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych, piętrowego z poddaszem użytkowym bez balkonów, podpiwniczonego. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał także dwa odrębne wejścia do każdej z części budynku, określał minimalną wartość powierzchni biologicznie czynnej na 80 %. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy przesłuchał L. S., M. K., K. K., A. R., A. R. oraz M. i K. B. pod rygorem odpowiedzialności karnej i ustalił, że do budynku będącego przedmiotem postępowania prowadzi jedno wspólne wejście do części południowej i północnej oraz dwie klatki schodowe, obiekt podzielony jest na cztery lokale mieszkalne oraz poddasze użytkowe zajmowane jest P. B. Organ wskazał, że z opisu technicznego przedmiotowego budynku w zakresie jego konstrukcji wynika, że pierwotnie obiekt ten miał być budynkiem jednorodzinnym o dwóch lokalach mieszkalnych, podpiwniczonym, piętrowym, z poddaszem przeznaczonym na mieszkanie, jednakże obecnie sporna inwestycja jest obiektem z większą niż przewidywana ilością lokali; na poddaszu zarówno w części południowej jak również w północnej istnieją balkony, a na poddasze w części nad lokalem nr [...] istnieje odrębne wejście niezwiązane z tym mieszkaniem.

Organ powiatowy wskazał również, że z uwagi na zmniejszenie powierzchni działki na której posadowiony jest przedmiotowy budynek poprzez jej podział na nieruchomości nr ew. [...], [...] i [...], zmniejszeniu uległa powierzchnia biologicznie czynna z 83,52 % do 50,59 %, co w ocenie organu wojewódzkiego również stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego organ uznał, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a co za tym idzie konieczne będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ powiatowy stwierdził, iż inwestor dokonał zmian w zakresie zagospodarowania terenu działki dotyczących posadowienia przyłącza kanalizacyjnego, wodociągowego, instalacji gazowej i elektrycznej. PINB słusznie zauważył, że do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia inwestor nie przedłożył aktualnej próby szczelności gazu; zasadne jest także stwierdzenie, że strony 1 i 6 w dzienniku budowy spornej inwestycji są nieuzupełnione. Powyższe okoliczności uzasadniają zatem wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku w [...].

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego [...]WINB wskazał, że wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2782/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania omawianej inwestycji, jednakże z treści wskazanego wyżej orzeczenia nie wynika, by jego podstawą był brak istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak bowiem wskazano w w/w wyroku: "Organy nadzoru budowlanego zarzucając inwestorowi dokonanie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę nie przeprowadziły oględzin obiektu lecz swoje ustalenie poczyniły w oparciu o ta budowę nie przeprowadziły oględzin obiektu lecz swoje ustalenie poczyniły w oparciu o posiadaną dokumentację i analizę akt spraw prowadzonych postępowań. (...) Przeprowadzone w taki sposób postępowanie narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. (...) Organy nadzoru budowalnego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do zarzutów skarżącego dlatego sąd uchylił obie decyzje działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)." Organ podkreślił, że po uprawomocnieniu się cytowanego wyżej orzeczenia PINB zobowiązany był ponownie zająć stanowisko wobec zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji.

Zauważył przy tym, że fakt wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego nie przesądza jeszcze o naruszeniu prawa, które w opinii J. S. miało miejsce. Istotne jest bowiem, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zastosować się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2782/12, a zatem podjąć stosowne czynności wyjaśniające mające na celu potwierdzenie lub wykluczenie, że inwestycja realizowana przez skarżącego powstała z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez względu na opinię w kwestii legalności podejmowanych przez PINB działań wyrażaną przez skarżącego.

1. 4. Skargę na decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Zarzucając zaskarżonej decyzji:
2. 1) wydanie decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw bez podstawy prawnej co czyni ją nieważną, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ powołany tam art. 54 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie;
3. 2) naruszenie art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego "istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego" wbrew zgromadzonemu i posiadanemu przez organa I i II instancji materiału dowodowego (projektu wraz ze szkicami), ponieważ organy uznają za "odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego okoliczności faktyczne, które nie są odstępstwami - rzekome odstępstwa organy zarzucają w kolejnych decyzjach, mimo iż za każdym razem skarżący podnosi ten zarzut oraz wskazuje dowód na to, że ma rację a organy wbrew oczywistym dowodom podnoszą ten zarzut bez udowodnienia go, organy nigdy nie wskazały, jaka część budynku jest sprzeczna z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, bo ukończony budynek odpowiada projektowi budowlanemu zatwierdzonemu pozwoleniem na budowę;
4. 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że uchylenie przez WSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2782/12 poprzednich decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt1 lit. c ppsa uprawnia organ do kontynuowania postępowania administracyjnego - mimo iż ww. wyrok Sądu wyeliminował decyzję o sprzeciwie z obrotu prawnego;
5. 4) naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] tj. uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] r. poz. [...]), który dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przewiduje oznaczenie symbolem ML 7, a więc ten teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, zaś organa I i II instancji pojęcie "działki budowlanej" utożsamiają z "działką geodezyjną", wbrew ustalonemu od dawna stanowisku doktryny i orzecznictwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 639/13; zob. też: J. Mazurkiewicz [w:] "Lokalizacja budynku na działce budowlanej", Serwis Budowlany nr 133708);
6. 5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Kwestia istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu została pozostawiona uznaniu administracyjnemu" - mimo iż z prawa budowlanego wynika wprost, że kwestia "istotności" została uregulowana w ustawie a nie pozostawiona swobodnemu uznaniu administracji (również przytoczony przez organ II instancji wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 535/11 nie uzasadnia uznaniowości organów w kwestii "istotności odstępstwa");
7. 6) naruszenie art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP poprzez ustalanie prawnej definicji "działki budowlanej" jako odpowiadającej definicji "działki geodezyjnej", mimo iż powszechny jest utrwalony w orzecznictwie i doktrynie jak to wskazano wyżej w pkt 4,
8. 7) naruszenie prawa o postępowaniu administracyjnym mającym znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. art. 7, 8 i 9 kpa i art. 231 kk poprzez celowe, nieskrywane, działanie pracowników PINB w [...] na szkodę skarżącego –
9. - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w związku z wydaniem ich bez podstawy prawnej. Ponadto w piśmie z dnia 13 września 2016 r. skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
10. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
11. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszonego przez J. S. zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - I etap, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawo.

8. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r. – "Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się."

Zgodnie zaś z art. 54 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2015 r. - "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji."

Zarówno z powyższego przepisu jak również z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Z przepisu tego wynika również, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji termin do wniesienia sprzeciwu wynosił 21 dni, natomiast w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz w dniu wyrokowania przez Sąd, termin ten wynosił 14 dni.

Inwestor [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożył w PINB w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], a PINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. W dniu 12 lipca 2012 r. do PINB ponownie wpłynęło zawiadomienie J. S. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, a PINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie wniósł sprzeciw. [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego o sprzeciwie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2782/12 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzająca decyzję.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nałożył na J. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w określonym terminie, a [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, a [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. – obecnie kontrolowaną przez Sąd, utrzymał w mocy tę decyzję.

Z powyższego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że sprzeciw wobec złożonego w dniu 12 lipca 2012 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania - został wniesiony w dniu [...] czerwca 2015 r., utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., co nastąpiło po upływie nie tylko 14 dni przewidzianych w art. 54 ustawy Prawo budowlane, ale również po upływie 21 dni – który to termin przewidziany był na wniesienie sprzeciwu w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

Zdaniem Sadu, sprzeciw, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest taką instytucją prawa budowlanego, która, w określonych w ustawie sytuacjach, umożliwia organowi nadzoru budowlanego uniemożliwienie inwestorowi przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia jednakże wymaga, iż ustawodawca uprawnienie to ograniczył czasowo, bowiem wniesienie sprzeciwu nie może następować w dowolnym czasie – obecnie zakreślony przez ustawodawcę termin to 14 dni od dnia zawiadomienia właściwego organu przez inwestora o zakończeniu budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2014 r. II OSK 2394/12 (LEX nr 1447271) stwierdził, że termin, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, przy czym termin 21-dniowy jako termin prawa materialnego nie może być przedłużany ani skracany, a zawieszenie postępowania nie przerywa biegu tego terminu.

Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Zdaniem Sądu, takie stanowisko NSA jest jeszcze bardziej aktualne obecnie, bowiem skrócenie terminu, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, ma na celu usprawnienie i przyspieszenie procesu budowlanego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ znacznie uchybił terminowi określonemu w art. 54 ustawy Prawo budowlane, który to termin nie może być ani skracany ani przedłużany.

1. 9. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe.
2. 10. Dodatkowo tylko wskazać należy, że niniejsza sprawa, jak wynika ze skargi, dotyczyła sprzeciwu, i tak została zarejestrowana i opłacona przez stronę skarżącą. Dlatego też zgłoszone w piśmie procesowym w trakcie postępowania sądowego żądanie zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania skarżącemu, w ciągu 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku będącego przedmiotem skargi oraz o orzeczenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa – zostało pozostawione bez rozpoznania, bowiem nie dotyczyło ono przedmiotu niniejszej sprawy.
3. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
4. 12. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.