Uzasadnienie
I. I. i M. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. Oddział w [...] Zakład w [...] pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia do zabudowy mieszkaniowej (kat. obiektu: XXVI) na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] oraz na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] na terenie gminy [...]. Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – związanych z rozpoczęciem inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej ppsa), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa).
Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa, tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane) przyjmuje się, iż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 86/04, niepubl., użycie w art. 61 § 3 ppsa zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, niepubl.).
Rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 ppsa wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 ppsa to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251).
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ppsa, a mianowicie tego, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie doprecyzowali, na czym miałaby polegać znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki. W złożonej skardze kwestionowali prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując że jako właściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na posadowienie na ww. działce gazociągu/przyłącza gazowego oraz swobodne wejście i wjazd sprzętem - pod warunkiem, a mianowicie po podpisaniu przez inwestora i skarżących umowy, co według skarżących nie nastąpiło. Powyższe argumenty stanowią zarzuty merytoryczne względem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, natomiast nie mogą stanowić podstawy do uwzględniania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Okoliczność ewentualnego nieposiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane nie przekłada się automatycznie na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody czy też powstania trudnych do odwrócenia skutków.
Ponadto należy wskazać, że orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy, w której zostanie zbadane, biorąc pod uwagę kwestię legalności, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Niezależnie od powyższego, na marginesie można wskazać, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, co będzie wiązało się z poniesieniem kosztów przez inwestora.
Następnie Sąd zważył, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję.
Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżących o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.