Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą"), po rozpatrzeniu odwołania P. Z. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: "Budowa skrzyżowania ul. [...] (droga krajowa nr [...]) w rejonie [...] z ul. [...] (połączenie dzielnicy [...]. z Dzielnicą [...]) w ramach budowy obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP [...] oraz z projektowaną drogą ekspresową Trasą [...][...] (odcinek węzeł [...] - węzeł [...])"
- - umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie ww. odwołania.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r., o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla: "Budowy skrzyżowania na ul. [...] (droga krajowa nr [...]) w rejonie [...] wraz z budową ul. [...] (połączenie dzielnicy [...] z dzielnicą [...]) i budową wiaduktu nad torami linii kolejowej PKP [...], wnosząc jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2010 r. decyzji Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji wskazanej we wniosku.
Odwołanie od tej decyzji złożył P. Z. W odwołaniu wskazał, iż poinformował Wojewodę [...] o posiadanym prawie własności do działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], sąsiadującej z planowaną inwestycją. Ponadto stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mają właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tą nieruchomością, na której obiekt ma być wzniesiony. Zauważył także, że sądy administracyjne wskazują na konieczność rozszerzania kręgu stron także na właścicieli działek dalszych niż tylko sąsiadujące bezpośrednio z planowaną inwestycją, gdy inwestycja ta wpływać będzie na sferę interesów prawnych sąsiada. Do inwestycji takich, zalicza się te, które niekorzystnie wpływają na środowisko - pod warunkiem, że oddziaływanie to wykraczać będzie poza nieruchomość, na której inwestycja ma być zlokalizowana. P. Z. zauważył również, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji wynika, iż należąca do niego posesja i dom jednorodzinny zarówno w dzień jak i w nocy będą objęte ponadnormatywnym hałasem oraz że inwestycja będzie oddziaływała negatywnie na zdrowie ludzi.
W odwołaniu P. Z. podniósł także, że był on stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym, w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazał, iż spełnia kryteria określone w art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Uzasadniając decyzję z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury zauważył, iż postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Minister Infrastruktury podkreślił, iż ugruntowany pozostaje pogląd zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Ponadto, podkreślił, że źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji.
Następnie Minister Infrastruktury zauważył, że art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Mając zatem na uwadze przepis art. 127 § 1 k.p.a., organ II instancji wskazał, iż odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść jedynie strona postępowania zakończonego tą decyzją.
Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń.
Ustalając krąg podmiotów, mieszczących się w pojęciu "pozostałych stron" postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, należało zdaniem Ministra Infrastruktury odnieść się do treści art. 12 ust. 4f ustawy, który stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Z treści powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie.
Ponadto, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy.
Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż P. Z. nie figuruje w wykazie właścicieli i władających, sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, jako właściciel jakiejkolwiek nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Z analizy załącznika mapowego do decyzji organu I instancji wynika, że należąca do niego działka o nr ew. [...] w miejscowości [...], nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Fakt posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie oznacza natomiast posiadania przez P. Z. przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo oddziaływania inwestycji na tereny zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren, w ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzono, iż w wyniku analiz przeprowadzonych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie projektuje się zabezpieczeń akustycznych wzdłuż przebiegu ul. [...], ze względu na silne oddziaływanie zarówno ul. [...], jak i trasy kolejowej nr [...] [...]. Ze względu na lokalizację ul. [...] w bliskim sąsiedztwie trasy tranzytowej oraz linii kolejowej, nie da się zastosować ekranów akustycznych. Jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań jest zastosowanie specjalnej stolarki okiennej.
Zdaniem organu odwoławczego z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika zatem, iż w budynku mieszkalnym stanowiącym własność P. Z. nie stwierdzono konieczności zastosowania specjalnej stolarki okiennej. A planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość odwołującego się, położoną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.
Mając powyższe na względzie organ II instancji uznał, iż P. Z. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie przysługuje mu w stosunku do takiej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia odwołującego się, iż w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazał on, że spełnia kryteria określone w art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że art. 11i ust. 1 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w zakresie odwołania P. Z., w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. złożył P. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...].
Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił obrazę art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie precyzuje pojęcia "pozostałe strony". Pojęcia tego zdaniem skarżącego nie rozstrzyga art. 11i ust. 1 tej ustawy, zatem na podstawie art. 11c ustawy należy posiłkować się definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. Wskazał także, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury skutecznie uniemożliwili mu dostęp do akt sprawy, a tym samym pozbawili aktywnego uczestnictwa, w wyniku czego nie mógł bronić swojego interesu prawnego. Niewątpliwym jest zdaniem skarżącego, że projektowana droga będzie negatywnie oddziaływać na jego posesję i dom, w tym na zdrowie jego rodziny. Dowodem na to jest raport oddziaływania na środowisko, który został przedłożony Ministrowi Infrastruktury przez skarżącego. Organ odwoławczy przyjął błędne wnioski z analizy przywołanego dokumentu, stwierdzając, że "(...) z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w budynku mieszkalnym stanowiącym własność P. Z. nie stwierdzono konieczności zastosowania specjalnej stolarki okiennej (...)".
Takie stwierdzenie nie padło w raporcie, a co więcej, autor raportu nie rozstrzygał kwestii komu zainstalować specjalną stolarkę okienną, a komu takiej stolarki nie instalować. Autor raportu uznał, że w związku z negatywnym oddziaływaniem ul. [...] m.in. na posesję i budynek skarżącego, jedynym środkiem zaradczym jest zastosowanie wspomnianej stolarki. Ponadto autor raportu stwierdził, że nie da się zastosować ekranów akustycznych. P. Z. stwierdził, że ul. [...] będzie oddziaływać negatywnie na jego dom i posesję, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w swojej decyzji nie wskazał, jakie konkretnie należy zastosować środki niwelujące to negatywne oddziaływanie. Podniesione okoliczności wskazują zatem, że dla danego obszaru, w tym posesji skarżącego konieczne będzie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Konkludując skarżący podniósł, iż nie neguje faktu lokalizacji drogi ale jest zainteresowany tym w jaki sposób będzie zabezpieczony przed hałasem i czy zabezpieczenie będzie skuteczne. W tym celu skarżący nosił się z zamiarem przejrzenia akt sprawy oraz konsultacji z biegłym z zakresu akustyki w celu oceny skuteczności, zaproponowanych przez projektanta drogi, zabezpieczeń przed hałasem komunikacyjnym. Mając powyższe na uwadze, skarżący uznał, że interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a., został przez niego uzasadniony w sposób wyczerpujący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga P. Z. została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., została uchylona. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności.
Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Minister Infrastruktury przedwcześnie uznał, że należało umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania P. Z. złożonego od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: "Budowa skrzyżowania ul. [...] (droga krajowa nr [...]) w rejonie m. [...] z ul. [...] (połączenie dzielnicy [...] z Dzielnicą [...]) w ramach budowy obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP [...] oraz z projektowaną drogą ekspresową Trasą [...][...] (odcinek węzeł [...] - węzeł [...])", bowiem rozpoznając to odwołanie naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Rację ma organ II instancji, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, a podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne zaś należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast błędne jest przekonanie tego organu jakoby ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierała normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., która ogranicza pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.
Sąd stwierdza, że ani z treści art. 11 d ust. 5, ani z treści art. 12 ust. 4f tej ustawy nie można wywodzić – jak twierdzi Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji - że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są jedynie, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja. Natomiast "pozostałymi stronami" są jedynie te podmioty, które mają inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Z treści tych przepisów nie można wywodzić także, że stronami omawianego postępowania są również jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy.
Sąd zauważa, że art. 11 d ust. 5 i art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią jedynie, odpowiednio o kręgu podmiotów, do których należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości objęte inwestycją.
Sąd stwierdza, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ogóle nie zawiera definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem jak trafnie podniósł skarżący P. Z., w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie będzie miał art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.
Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zauważyć należy, iż interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09 - orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż P. Z. nie figuruje w wykazie właścicieli i władających, sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, jako właściciel jakiejkolwiek nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren spornej inwestycji. Z analizy załącznika mapowego do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. wynika, że należąca do niego działka o nr ew. [...] w miejscowości [...], nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji.
Jednakże, zdaniem Sądu skarżącemu, z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a. może przysługiwać przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację planowanej inwestycji drogowej, gdyż oddziaływanie tej inwestycji – jak wynika z akt sprawy - na tereny zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren będzie niewątpliwe np. z uwagi na objęcie ich ponadnormatywnym hałasem, co wynika m.in. z Raportu oddziaływania na środowisko.
Z akt sprawy - ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż w wyniku analiz przeprowadzonych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie projektuje się zabezpieczeń akustycznych wzdłuż przebiegu ul. [...], ze względu na silne oddziaływanie zarówno ul. [...], jak i trasy kolejowej nr [...] [...]. Ze względu bowiem na lokalizację ul. [...] w bliskim sąsiedztwie trasy tranzytowej oraz linii kolejowej, nie da się zastosować ekranów akustycznych. W decyzji tej podkreśla się również, że jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań będzie zastosowanie specjalnej stolarki okiennej.
Wbrew twierdzeniom organu II instancji z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nie zawarto natomiast informacji, że w budynku mieszkalnym stanowiącym własność P. Z. nie stwierdzono konieczności zastosowania specjalnej stolarki okiennej. W raporcie tym stwierdzono jedynie, iż jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań jest zastosowanie specjalnej stolarki okiennej.
Ponadto, z akt sprawy wynika, że zgodnie z ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestor został zobowiązany (na etapie projektu budowlanego) do powtórnego wnikliwego przeanalizowania uciążliwości hałasowych powodowych przez projektowaną ul. [...] celem zaprojektowania zabezpieczeń akustycznych. Warunek ten został wprowadzony przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który uznał go za konieczny.
Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Minister Infrastruktury nie mógł tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji stwierdzić, że odwołanie P. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony. Organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym (czyli wynikającym z obowiązujących przepisów prawa np. norm regulujących kwestie związane z ponadnormatywnym hałasem), czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest - zdaniem Sądu - przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd.
Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.