Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Osiedle [...]od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...]w obrębie [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Inwestor w dniu [...] czerwca 2015 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...]w obrębie [...].
Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim dokumenty.
Inwestor w dniu [...] lipca 2015 r. uzupełnił zgłoszenie.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...].
Od ww. decyzji Prezydenta [...], z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] Osiedle [...].
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót ujętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.
W ocenie Wojewody [...] organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
W dniu [...] czerwca 2015 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] Osiedle [...] zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...].
Ze względu na braki w zgłoszeniu Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]czerwca 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m. in. o prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] w obrębie [...].
W odpowiedzi na ww. postanowienie, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przedłożyła Osiedle [...] w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. podniosła, iż jest posiadaczem budynków wielorodzinnych na terenie działki inwestycyjnej, a prawo do gruntu wywodzi z władania terenem na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. oraz z decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak: [...]. oddającej [...] SM [...] w użytkowanie wieczyste na 99 lat nieruchomość położoną przy ul. [...].
Prezydent [...] po przeanalizowaniu złożonego przez Inwestora uzupełnienia, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...].
W ocenie Prezydenta [...][...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] Osiedle [...] mimo złożonych w dniu [...] czerwca 2015 r. oświadczeń oraz pisma z dnia [...] lipca 2015 r. nie wykazała, że dysponuje prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda [...] podzielił wyżej przedstawione stanowisko organu I instancji w niniejszej sprawie.
W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które musi być sporządzone według urzędowego wzoru i dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę.
Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy należy rozumieć tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wskazuje judykatura artykuł ten określa wszystkie możliwości wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. Wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt: II OSK 2318/10).
W ocenie Wojewody [...], zbieżnej ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06, oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt: II OSK 179/05).
Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powstaje z chwilą prawotwórczego wpisu w księdze wieczystej dla danej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w księdze wieczystej dla działki nr ew. [...] obręb [...] nr [...] (stan na dzień [...] września 2015 r.) brak jest wpisu o ustanowieniu użytkowania wieczystego dla [...] SM [...], stwierdzić zatem należy, iż z uwagi na brak prawotwórczego (konstytutywnego) wpisu w księdze wieczystej, nie można mówić o użytkowaniu wieczystym nieruchomości objętej inwestycją.
Analiza złożonych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością nakazuje zawęzić wykładnię art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane do ustalenia czy Inwestor wykazał się istnieniem łączącego go z właścicielem gruntu stosunku zobowiązaniowego, który w efekcie zezwalałby na wykonanie planowanych robót budowlanych. Przy takim ujęciu sedna problemu wypada zaznaczyć, że zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie interpretacją art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, co oznacza, że w każdym przypadku zdarzenie rodzące stosunek zobowiązaniowy musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób wyraźny, jednoznaczny i nie może być dorozumiana (Wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. IV SA 1366/96, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Kr 874/08).
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że tzw. ekpektatywa powstaje z chwilą podpisania umowy o użytkowaniu wieczystym. Pomiędzy [...] SM [...] a Miastem [...], nigdy nie została podpisana umowa o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Na rzecz [...] SM [...] została wydana jedynie decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. znak: [...], która jak jest to w niej wskazane, jest rozstrzygnięciem wstępnym. W przywołanej decyzji znak: [...] znajdował się zapis zobowiązujący skarżącego do dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, przed podpisaniem umowy notarialnej oddającej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Brak dokonania wpisu w księdze wieczystej, skutkował niezawarciem umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
W dalszej kolejności wskazano, iż podnoszona przez skarżącego ekspektatywa jest stanem oczekiwania prawnego, w którym jedynie przygotowuje się i zabezpiecza ostateczne nabycie użytkowania wieczystego. Roszczenie to nie daje żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi Inwestor władał dotychczas bez tytułu prawnego. Jest to zatem stan poprzedzający ewentualne nabycie prawa, które będzie dopiero uprawniać Inwestora do realizacji przedsięwzięć budowlanych.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej, nawet wiedząc o istnieniu tzn. ekspektatywy nie miał podstaw do uznania jej za tytuł prawny do nieruchomości [...] z obrębu [...], gdyż jak zostało to wcześniej przytoczone, nie znajduje się ona w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, który stanowi zamknięty katalog tytułów prawnych, z których może wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu, oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, argumentu jakoby ekspektatywa użytkowania wieczystego rodziła stosunek zobowiązaniowy organ wskazał, że pogląd ten mógłby zostać uznany za trafny, o ile stan faktyczny w opiniowanych sprawach byłby zbliżony do spraw, które były przedmiotem rozpoznania przez powyższe instytucje wymiaru sprawiedliwości. Różnica ujawnia się w tym, że w przytoczonych sprawach doszło do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, natomiast nie doszło do wpisania prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka w ogóle nie miała miejsca, w rezultacie nawiązanie do zaprezentowanego orzecznictwa należy uznać za chybione.
W ocenie Wojewody [...] wątpliwe jest także wywodzenie prawa do dysponowania nieruchomością z dokumentów potwierdzających prawidłowość uprzednich procesów inwestycyjnych (decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę, przyjęcie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego) oraz idącej w ślad za tym aktualnej konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym. Wynikające z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego.
Konkludując, Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] Osiedle [...].
- 1) Zaskarżonej decyzji zarzuciła art. 28 kpa, poprzez uznanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] za podmiot interesu prawnego,
- 2) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
- 3) Art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego,
- 4) Organ miał wiedzę na temat okoliczności istnienia po stronie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynikającej z ważnej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].12.1971 roku, zgodnie z którą, przedmiotowa nieruchomość została przekazana skarżącej na 99 lat, jak i dalszych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku i innych związanych ze sprawą, które już organ pierwszej instancji posiadał, w ramach posiadanych kompetencji.
- 5) Regulacja prawna gruntów, polegająca na ustanowieniu użytkowania wieczystego na choćby części gruntów na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, nie nastąpiła.
- 6) Niezależnie od wspomnianej decyzji Spółdzielnia wystąpiła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów będących w jej posiadaniu. W oparciu o art. 208a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku pozwanej spółdzielni przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wskazanych we wniosku - w tym gruntów objętych niniejszym postępowaniem.
- 7) Do dnia dzisiejszego miasto nie ustanowiło prawa użytkowania wieczystego gruntu.
- 8) Organ pominął także fakt, iż skarżąca posiada naniesienia budowlane w postaci budynków wielorodzinnych na przedmiotowej nieruchomości, zaś posiadane przez organ pierwszej instancji dokumenty potwierdzają prawidłowość procesu inwestycyjnego.
Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej nieuwzględnienie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]. z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z tym zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było przejęcie przez organy czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zezwalające mu na przeprowadzenie określonych robót budowlanych.
Prawo to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Należy zwrócić uwagę, że umowy te powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane.
Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Należy tutaj zauważyć, że w komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.
W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany.
W niniejszej sprawie inwestor nie wykazał jednak ani prawa rzeczowego ani obligacyjnego, z którego można by wywieść zgodę właściciela na wykonanie zamierzonych robót budowlanych.
Właścicielami działek budowlanych, jak wynika z ewidencji gruntów jest Miasto [...] i Spółdzielnia mogłaby uzyskać zgodę właściciela do dysponowania gruntem tj. na wykonanie budowy przyłącza sieci wodociągowej jednakże zgody takiej nie przedłożyła.
Bezsporne jest, że Spółdzielnia włada przedmiotową nieruchomością i powołuje się na jej zarząd.
Nie zostało jednak wykazane, że jest to zarząd w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości. Trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy uprawniającej do władania nieruchomością o charakterze cywilnoprawnym, lecz publicznoprawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną utworzoną przez jednostkę państwową lub samorządową.
Ekspektatywa ustanowienia użytkowania wieczystego związana z roszczeniami przysługującymi na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może też być traktowana, jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Niezależnie od tego Skarżąca Spółka nie wykazała aby faktycznie przysługiwała jej w oparciu o ww. przepisy ekspektatywa, biorąc pod uwagę z jednej strony zachodzące zmiany w przepisach dotyczących gospodarki nieruchomościami a z drugiej strony ograniczony czas na złożenie stosownego wniosku w tym zakresie.
Do dnia dzisiejszego nie została zawarta umowa notarialna oddająca nieruchomość w użytkowanie wieczyste ani nie został dokonany wpis w księdze wieczystej pomimo, że w decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].12.1971 roku, znajdował się zapis zobowiązujący Spółdzielnię do dokonania odpowiedniego zapisu w księdze wieczystej przed podpisaniem umowy notarialnej oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste.
Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego wskazującego na to, że przywołana argumentacja Skarżącej odwołująca się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innych stanów faktycznych. Orzeczenia te odnosiły się do ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.
Warto w tym miejscu wskazana stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w orzeczeniu z dnia 1610.2014 r. sygn. akt II OSK 855/13 wskazał między innymi, że "Przepis art. 208 u. g. n. nie daje żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości".
Natomiast w o sygn. akt I OSK 1040/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "... nie sposób mówić, że na gruncie art. 208 ust. 2 u. g. n. mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, o czym świadczy również fakt, że roszczenie takie nie może stać się przedmiotem obrotu."
Tytułem uzupełnienia należy wskazać, że obszernej wykładni art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego w odniesieniu do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. akt II OSK 654/13 i 857/13.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wziąć pod uwagę fakt, że Spółdzielnia dotychczas uzyskiwała pozwolenia na budowę obiektów na przedmiotowym gruncie oraz to, że na Spółdzielni spoczywa obowiązek należytego utrzymania obiektów.
Wypada zauważyć, że stanowisko organów a także sądów administracyjnych od dłuższego czasu jednolicie przyjmuje brak tytułu po stronie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do dysponowania przedmiotowymi nieruch ościami na cele budowlane. Natomiast uregulowania dotyczące utrzymania budynków stanowią odrębną procedurę, nie odnoszącą się w żadnym stopniu do procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Podsumowując wskazać należy, że inwestor nie wykazał ani prawa rzeczowego ani obligacyjnego z którego można wywieść zgodę właściciela na wykonanie zamierzonych robót budowlanych.
Należy podkreślić iż sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Decyzja ta zasługuje na aprobatę wobec braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego warunek sine qua non legalnie wykonanych robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).