Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w kwocie 250.000 zł, nałożonej na [...] Sp. z o. o., postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] Sp. z o. o. opłatę legalizacyjną za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę obiektów zlokalizowanych w [...] gm. [...]: zespołu połączonych budynków nr [...] i [...], budynku gospodarczo-garażowego, dróg i placu parkingowego.
Decyzją z [...] marca 2013 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 67a § 1 pkt 2 oraz art. 67b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2012 r., nr 749 ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 oraz art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.), Wojewoda [...], zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o. o. rozłożył na 24 raty opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000 zł.
Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej z 2 stycznia 2013 r. zostało zaskarżone w części, przez [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał za celowe wygaszenie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r.
Organ wskazał, że w myśl art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Wojewoda [...] podkreślił, że jego decyzja z [...] marca 2013 r. wydana została w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które następnie zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a decyzja o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej stała się bezprzedmiotowa i nie nadaje się do wykonania.
Organ stwierdził, że wygaśnięcie decyzji z [...] marca 2013 r. leży w interesie społecznym, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. II OSK 485/09 LEX nr 597632, w którym wskazano, że: "wygaszenie decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania".
Zdaniem organu, za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawiał również interes strony, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] spowoduje, że strona nie będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, choćby w systemie ratalnym.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, w związku z wniesieniem przez odwołującą się skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. podniosła, że decyzja Wojewody [...] jest co najmniej przedwczesna, bowiem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., albowiem organ ten orzekł w szerszym zakresie niż określony w zażaleniu - uchylił postanowienie PINB w [...] także w części, która stała się ostateczna i stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej.
Zdaniem Spółki istnieje duże prawdopodobieństwo, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. zostanie uchylone, odpadnie zatem podstawa wydania decyzji objętej odwołaniem. Uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. sprawi, iż w mocy pozostanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a w konsekwencji decyzja Wojewody [...] objęta odwołaniem stanie się bezprzedmiotowa.
Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych dotyczą sposobu realizacji tychże zobowiązań, rozłożenie na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej dotyczy spłaty takiego zobowiązania. Wydając decyzję o rozłożeniu na raty zobowiązania publicznoprawnego, organ administracji jest zobowiązany do ustalenia rat w kwotach dostosowanych do możliwości płatniczych strony, ustalenia terminów płatności rat oraz naliczenia od każdej raty opłaty prolongacyjnej.
Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. została wydana zgodnie z tymi wymogami, terminy płatności 24 rat ustalono do ostatniego dnia każdego miesiąca w okresie od marca 2013 r. do lutego 2015 r. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Minister Finansów wskazał, że przestało istnieć zobowiązanie z tytułu opłaty legalizacyjnej, którego płatność została rozłożona na raty ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., wobec nieistnienia zobowiązania z tytułu opłaty legalizacyjnej, decyzja o rozłożeniu na raty stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.
Wobec nieistnienia zobowiązania, brak jest uzasadnienia dla pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o rozłożeniu jego płatności na raty, stwarzałaby to pozory istnienia określonych uprawnień strony, godząc w pewność obrotu prawnego. Minister Finansów podniósł, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym, jako uporządkowanie sytuacji prawnej. Podniesiony w odwołaniu zarzut jakoby zaskarżona decyzja Wojewody [...] była przedwczesna, w jego ocenie był chybiony.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ stwierdził, że pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zauważył też, że odwołanie zawiera sprzeczne ze sobą żądania. Z jednej strony zażądano bowiem rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, z drugiej zaś - zawieszenia postępowania.
Z tych przyczyn Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie skarżącej decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., jest co najmniej przedwczesna. Spółka podniosła, że złożyła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. uchylające w całości postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, albowiem organ orzekł w szerszym zakresie niż wskazany w zażaleniu na postanowienie PINB w [...]. Skarga będzie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 557/13.
Zdaniem Spółki przedstawiona w skardze argumentacja daje podstawy, aby twierdzić, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. zostanie uchylone, odpadnie zatem podstawa wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. Dlatego nie można podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 250.000 zł jest bezprzedmiotowa.
Spółka podkreśliła, że brak jest przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nie leży również, wbrew stanowisku organu, ani w interesie społecznym, ani w interesie strony. Uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. sprawi, iż w mocy pozostanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a na skarżącej spoczywać będzie obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Skarżąca nie jest natomiast w stanie ponieść jednorazowo opłaty legalizacyjnej, czemu dała wyraz występując do Wojewody [...] z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, co organ uwzględnił.
Spółka wskazała, że w sytuacji uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., a także wobec zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, może dojść do sytuacji, w której organ administracji uzna, iż opłata legalizacyjna nałożona na skarżącą nie została uiszczona w siedmiodniowym terminie, pomimo wcześniejszego uzyskania przez stronę rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Konsekwencją może być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżąca podniosła, że takie rozwiązanie nie leży w jej interesie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji pozostaje w sprzeczności z wolą skarżącej wyrażoną we wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, realizowaną poprzez uiszczanie kolejnych rat opłaty legalizacyjnej.
W ocenie skarżącej w niniejszym postępowaniu zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Poznaniu w związku z wniesieniem przez nią skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Organ drugiej instancji odmawiając zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną na mocy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzającą wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...].
Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne.
Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i choć przepis prawa tego nie wymaga, jej wygaszenie leży w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji albo bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.
W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - brak było podstaw do ustalenia, iż należy wygasić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej na [...] Sp. z o. o., postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r.
Podkreślić bowiem trzeba, że sam fakt zaistnienia bezprzedmiotowości decyzji nie był wystarczający do jej wygaszenia, w sytuacji braku przepisu, który nakazywałby jej wygaszenie oraz wobec braku interesu społecznego lub interesu strony.
Brak przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej, jest w tym przypadku ewidentny i zauważony przez sam organ.
Należało zatem przeanalizować czy podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., mogło być spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji oraz ustalenie, że wygaszenie mocy decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony.
Wprawdzie w dacie orzekania przez Wojewodę [...] ([...] marca 2013 r.), jego decyzja z dnia [...] marca 2013 r. o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej stała się czasowo bezprzedmiotowa (wobec uchylenia [...] marca 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia PINB z [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej), to jednak pozostawał aktualny (silnie eksponowany) interes własny strony oraz brak interesu społecznego.
W ocenie Sądu, skarżąca Spółka zasadnie podniosła, że oprócz tego iż brak było przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., to jej wygaśnięcie nie leżało również w interesie strony, ani w interesie społecznym.
Słusznie Spółka zauważyła, że skoro postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, to jego ewentualne uchylenie spowoduje, iż pozostanie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w części która nie została zaskarżona - a na skarżącej spoczywać będzie obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł. Dlatego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej w tej wysokości, było w pełni zgodne z interesem strony, mimo że decyzja o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej rzeczywiście stała się w pewnym momencie bezprzedmiotowa.
W ocenie Sądu w dacie orzekania przez Ministra Finansów zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, co do legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r.
Wbrew stanowisku Ministra Finansów wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. nie leżało również w szeroko pojętym interesie społecznym i nie spowodowało uporządkowania sytuacji prawnej. Najlepszym tego dowodem jest sytuacja prawna powstała wskutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 30 października 2013r., sygn.. II SA/Po 557/13, a następnie wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 października 2015r., sygn. II OSK 439/14.
Podniesiony w odwołaniu zarzut, iż decyzja Wojewody [...] o wygaśnięciu decyzji była co najmniej przedwczesna jest w ocenie Sądu całkowicie słuszny.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.