Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2687/14

Uzasadnienie

[...] wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] września 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014r. wydane na podstawie art. 33 § 1 i art. 34 § 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w egzekucji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na M. S. decyzją organu nadzoru budowlanego wydana dnia [...] września 2006r. tj. obowiązku opróżnienia w całości budynku mieszkalnego przy ul. S. w W. i umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie użytkowania budynku – organ działając w oparciu o przepisy w/w ustawy w dniu [...] stycznia 2014r. doręczył zobowiązanemu upomnienia z dnia [...] stycznia 2014r. wzywające do wykonania obowiązku.

Następnie w dniu [...] marca 2014r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...] którego doręczenie w dniu [...] kwietnia 2014r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. w dniu [...] kwietnia 2014r. zobowiązany wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania. Po przeanalizowaniu zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] kontrolowanym postanowieniem uznał, je za niezasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,
2. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,
3. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
4. 4) błąd co do osoby zobowiązanego,
5. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,
6. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,
7. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego,
8. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,
9. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,
10. 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Pełnomocnik M. S. w zarzutach z dnia [...] kwietnia 2014r. powołał się na przesłanki wskazane w art. 33 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, tj. postanowienia Nr [...] w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez pełnomocnika zobowiązanego zarzuty i wykazał ich bezzasadność.

Odpowiadając na argumenty zawarte w zażaleniu organ zauważył, że w pełni podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w kwestii uznania w/w zarzutów za niezasadne.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986r., sygn. akt: III SA 1146/85, przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów z decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy.

Organ powiatowy bardzo szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko dotyczące uznania egzekwowanego obowiązku za wykonalny. W sposób jednoznaczny wykazał, że zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na możliwość wykonania przez zobowiązanego dyspozycji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej ze względu zły stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. S. w W. M. S. jako właściciel niniejszej nieruchomości zobowiązany jest do jej opróżnienia z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Egzekwowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] września 2006r., znak: [...] jest ostateczna wobec czego podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jako organ egzekucyjny ma obowiązek egzekwowania jej dyspozycji zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] nie zastosowano dotychczas żadnego ze środków egzekucyjnych przewidzianych w art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 33 pkt 5 i art. 59 § 1 pkt 3 i 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 930, art. 934 i 935 kpc, oraz nie uwzględnienie orzeczeń sądów cywilnych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący M. S.:

1. - nie ma możliwości skutecznego rozporządzania niechudością (wniosek z art. 930 § 1 kodeksu postępowania cywilnego,
2. - oddanie zajętej nieruchomości w użyczenie, leasing, najem lub dzierżawę jest bezskuteczne wobec nabywcy nieruchomości w egzekucji, a więc nie jest ani zasadne ani faktycznie możliwe/wykonalne (wniosek z art. 930 § 4 kpc),
3. - nie rozporządza dochodami ewentualnymi dochodami z nieruchomości bowiem to Komornik wzywa wskazane przez wierzyciela osoby, aby przypadające od nich tak zalegle, jak i przyszłe świadczenia, które stanowią dochód z nieruchomości, uiszczały do rąk zarządcy. W wezwaniu tym uprzedza się, że uiszczenie do rąk dłużnika będzie bezskuteczne w stosunku do wierzyciela (wniosek z art. 934 kpc),
4. - jako zarządca nieruchomości może zaciągać tylko takie zobowiązania, które mogą być zaspokojone z dochodów z nieruchomości i są gospodarczo uzasadnione (art. 935 § 2 kpc) - tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie przynosi M.S. żadnych dochodów,
5. - odnośnie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu może je wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku - za zezwoleniem sądu (art. 935§ 3 kpc). Tym samym w sprawach istotnych dla nieruchomości a takimi bez wątpienia jest decyzja o rozbiórce i przystąpienie do jej wykonania wymagana jest zgoda wierzyciela i/lub sądu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) - dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4. 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10. 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy nałożony na skarżącego nakaz jest obowiązkiem niewykonalnym stosowanie do treści punktu 5 przywołanej wyżej normy prawnej.

Niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Należy podkreślić, iż czym innym jest niewykonalność obowiązku od nieskuteczności egzekucji.

Egzekucja obowiązków każdego rodzaju może być bezskuteczna, natomiast niewykonalne mogą być tylko obowiązki o charakterze niepieniężnym.

Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

Argumentacja podnoszona w skardze była chybiona i nie miała wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych postanowień. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca powoływała się na okoliczności z art. 33p. 5 u.p.e.a., które jej zdaniem miały stanowić podstawę skutecznych zarzutów. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W tym miejscu wskazać trzeba również na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., który to przepis uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku.

Będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, która po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu.

Słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć charakter trwały (por. L. Klat - Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009 r., s. 312). Przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Chodzi w tym miejscu o sytuację w której, w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, nikt nie może wykonać obowiązku.

Akceptacja stanowiska skarżącego prowadziłaby do sytuacji, w której grożący zawaleniem budynek, mogący stworzyć zagrożenie dla osób w nim przebywających (co stanowiło przyczynę ingerencji organów nadzoru budowlanego) miałby nadal stanowić zagrożenie.

Okoliczności, które podnosi w toku kontrolowanego postepowania skarżący nie sposób uznać za niewykonalność obowiązku, są jedynie trudnościami w realizacji wyłączenia z użytkowania obiektu. Jest to jednak inna kwestia niż obiektywna niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W tym kontekście należy przytoczyć pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 509/05 publikowany w zbiorze Lex Nr 196712) "Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze w odniesieniu do art. 33 pkt 5 omawianej ustawy dotyczy on niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji jak i niewykonalności obowiązku, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji co uzasadniałoby przyjęcie nieważności decyzji w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia".

Dodatkowo podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123).

Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zarzuty przedstawione przez stronę skarżącą w ocenie Sądu nie wykazały aby taka niewykonalność faktycznie istniała.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.