Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2744/14

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] odmawiające dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] w [...] do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], znak: [...], uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa.

1. 2. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] w [...] – dalej: "Stowarzyszenie" wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej: "PINB" z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. zawiadomił w trybie art. 61 § 4 kpa strony, w tym Stowarzyszenie, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] organ wojewódzki umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Następnie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. w [...].

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez GINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., [...] WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r.

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. przywołał treść art. 31 § 1 pkt 2 kpa i przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało zainicjowane pismem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa wniosło do [...] WINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku [...] WINB, pismem z dnia 27 marca 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Przyjęcie od Stowarzyszenia wniosku z dnia 18 stycznia 2013 r. i wysłanie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania do Stowarzyszenia oznacza, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Tym samym Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 kpa, do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Błędem organu wojewódzkiego było to, że rozpoznając żądnie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, zastosował tryb art. 61 § 4 kpa, natomiast nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony.

Jak dalej wskazał GINB, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało wszczęte z urzędu ale w związku z żądaniem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Potwierdza to również pismo [...] WINB z dnia 20 lutego 2013 r., którym organ zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, że postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało zakończone decyzją wydaną przez [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności.

W tym stanie GINB stwierdził, że skoro [...] WINB uznał żądanie Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], to tym samym skarżące Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Zatem zbędne stało się wydanie przez [...] WINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r.

1. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
2. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu
3. 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Skarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
4. 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia GINB do uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., podczas gdy jednocześnie organ winien był umorzyć postępowanie w I instancji,
5. 2) art. 15 kpa poprzez ograniczenie się organu II instancji jedynie do kontroli postanowienia organu I instancji, bez ponownego rozpoznania sprawy –
6. - wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia z dnia [...] października 2014 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że konstrukcja art. 138 kpa wyklucza możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2 zdanie drugie), lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Z tego też względu, rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji narusza powyższy przepis (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 86/13). Wobec ustalenia przez GINB, że postanowienie organu I instancji było zbędne i stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu z mocy prawa, obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa, to jest uchylenia postanowienia [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. i umorzenia postępowania. Jako że tak się nie stało, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. ([...]) uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

1. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że w pewnych sytuacjach art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w postępowaniu zażaleniowym, dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie pierwszej instancji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu.
2. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

8. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] w [...] do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

9. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wydane na skutek uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r.) poprzedniego postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r.

Postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało poddane kontroli sądowej. I tak wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 2282/13, WSA w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na ww. postanowienie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., w sprawie II OSK 1639/14 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] od ww. wyroku WSA w Warszawie. Wprawdzie wyroki te zostały wydane już po wydaniu przez organ wojewódzki postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r., jednakże organ odwoławczy przed wydaniem decyzji kasatoryjnej był w posiadaniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd, są związane poglądem prawnym wyrażonym w ww. wyroku.

Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2282/13 wskazał, że zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Błędem organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował, że wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu ale na wniosek organizacji.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], to tym samym skarżące Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Konsekwentnie więc zbędne stało się wydanie postanowienia z dnia 3 lipca 2013 r. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w tym postępowaniu, tym bardziej, że – jak podkreślił organ postępowanie to zostało już zakończone.

Reasumując, Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że w sprawie niniejszej nie istnieje konieczność wydania postanowienia pozytywnego czy też negatywnego w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, bowiem uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej powoduje, iż organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony.

Jak zostało wskazane powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. W uzasadnieniu NSA uznał rozważania sądu wojewódzkiego za trafne.

Mając na uwadze treść art. 153 ppsa oraz fakt, że zarówno postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r., jak i postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. zostały wydane w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, uznać należy, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. jest prawidłowe.

1. 10. Zdaniem Sądu, kontrolowane obecnie orzeczenie odpowiada wytycznym zawartym w ww. wyrokach, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
2. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.