Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], zawieszającym postępowanie wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] klasy GP od granicy miasta do skrzyżowania z Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470+946,27 - 473+904,77 w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...]", do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej na działce o nr ewid.: [...], obręb [...],- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję, znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] klasy GP od granicy miasta do skrzyżowania z Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470 + 946,27 - 473 + 904,77 w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...]".
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu I instancji, wniósł m. in. Pan P. K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
Ponadto, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie odwołania wniesionego przez Pana P. K., z uwagi na brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
Na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], umarzającą postępowanie odwoławcze, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/12, uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uznając że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu, organ II instancji powinien był wyjaśnić położenie działki stanowiącej własność skarżącego względem inwestycji i ewentualne ograniczenia w jej zagospodarowaniu lub innego rodzaju oddziaływanie oraz zbadać istnienie służebności gruntowych - prawa przejazdu i przechodu ustanowionych na rzecz skarżącego.
Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w przywołanym powyżej rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Transportu.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał Pana P. K. do wykazania interesu prawnego dotyczącego zaskarżonej decyzji.
Pan P. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. przedstawił argumenty, które jego zdaniem potwierdzają posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto poinformował, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej m.in. z działki nr [...] do ul. [...] w [...].
Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji, czy jest prowadzone lub czy zostało zakończone postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej, w którym działka o nr ewid. [...], obręb [...] w [...], stanowiąca własność Pana P. K., byłaby nieruchomością władnącą lub obciążoną, a jeśli tak - o przesłanie dokumentów potwierdzających ten fakt.
Pismem z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] udzielił odpowiedzi, iż toczy się postępowanie z wniosku Pana P. K. oraz Pani Z. G. o ustanowienie drogi koniecznej.
Mając na uwadze powyższe, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismami z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji, czy został wyznaczony termin rozprawy w ww. sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...].
W dniu [...] kwietnia 2014 r. do wpłynął wniosek Pana P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia przedmiotowego postępowania.
P. K. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/12, stwierdził, że organ administracji powinien zbadać, czy skarżący ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący podkreślił, iż udowodnił, iż ma on interes prawny w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Zdaniem Pana P. K. już sam fakt prowadzenia przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania cywilnego o ustanowienie drogi koniecznej do działki nr [...], obręb [...][...] pozwalał uznać, że skarżący ma ważny i uzasadniony interes prawny do brania udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...].
Zdaniem Pana P. K. sprawa zawisła przed Ministrem jest sprawą niezależną od sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] o ustanowienie służebności gruntowej.
Po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia. Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wobec uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki przemawiające za koniecznością zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...].
Odnosząc się do wniosku P. K. z dnia [...] lutego 2014 r., organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W niniejszej sprawie organ administracji publicznej jako podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogi publicznej wskazał na konieczność zakończenia postępowania w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...].
Zatem zadaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, w szczególności, czy w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 4 kpa, wstrzymujące bieg postępowania.
Z materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż przed Sądem Rejonowym w [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku Pana P. K. oraz Pani Z. G. o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a sprawa ta nie została zakończona prawomocnym postanowieniem.
Wskazano, iż przedmiotowe postępowanie sądowe stanowi zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zagadnienie wstępne, a zapadłe w nim orzeczenie sądu będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. Zbadanie kwestii istnienia służebności gruntowych - prawa przejazdu i przechodu ustanowionych na rzecz skarżącego jest niezbędne do ustalenia, czy P. K. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa, do czego Minister został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/12, opubl. Lex nr 1310741.
Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. A zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ ma obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje elementem pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów element ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 263/11).
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu. Zakończenie rzeczonego postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. które przesądzi o posiadaniu lub nie przez Pana P. K. interesu prawnego w sprawie dotyczącej wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Jednocześnie organ wskazał, że z kopii załączonego przez Pana P. K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. postanowienia wynika, iż matka skarżącego - Pani J. K., nabyła przez zasiedzenie prawo własności działek oznaczonych wówczas nr [...] i [...]. Jednocześnie z pkt IV postanowienia z dnia [...] sierpnia 1962 r. wynika, że nieruchomość nr [...] jest nieruchomością służebną w stosunku do innych nieruchomości, a nie, jak twierdzi skarżący, nieruchomością władnącą. Jednocześnie na mocy przedmiotowego postanowienia dla działki nr [...] nie została ustanowiona służebność drogi koniecznej.
Organ wskazał również, że zarzut skarżącego zgodnie, z którym postanowienie Ministra jest niekompletne, niejasne i niedookreślone z uwagi na brak danych w jego sentencji, przed jakim sądem toczy się sprawa o zasiedzenie oraz brak sygnatury tej sprawy jest całkowicie chybiony.
Skargę na to postanowienie złożył P. K. Skarżonemu postanowieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarżący zarzucił naruszenie istotnych przepisów postępowania mających istotny wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, a to m.in. naruszenie art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak również naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie szybkiego i sprawnego (bez przewlekłości) zakończenia zawisłego postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 j.t.) - dalej jako "p.p.s.a.".
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ wadliwie ustalił, że występuje w sprawie zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania.
Treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128).
Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie organ niezasadnie przyjął konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Ponadto wskazać należy, iż skoro powództwo o ustanowienie służebności drogi koniecznej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie, mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1364/08, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, niepubl.).
Niezasadne jest też stanowisko organu wskazujące na związanie w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. Orzeczenie to wskazuje na konieczność zbadania kwestii istnienia służebności gruntowych - prawa przejazdu i przechodu ustanowionych na rzecz skarżącego jako okoliczności niezbędnej do ustalenia, czy P. K. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa. Stanowisko to jednak odnosi się do aktualnego stanu i nie wskazuje na konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcia innych organów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 j.t.) Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.ps.a Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.