Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2760/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. Ś. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB w G") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów dotyczących budowy domku letniskowego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] marca 2017 r. (uzupełnionym [...] kwietnia 2017 r.) A. i R. W. wnieśli do PINB w G. o podjęcia działań w celu usunięcia samowoli budowlanej, tj. budynku letniskowego, znajdującego się na działce nr [...] we wsi P. [...], gmina M., powiat G..

W dniu [...] maja 2017 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, iż na ww. działce znajduje się budynek domku letniskowego w kształcie litery "L" o wymiarach 10,10 m x 9,35 m (dłuższe ściany) o powierzchni zabudowy 70,20 m2 z wiatą o powierzchni zabudowy 17,80 m2.

Zawiadomieniem z 11 maja 2017 r. PINB w G. poinformował, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego ww. obiektu z wiatą.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...], PINB w G. po rozpatrzeniu wniosku E. i M. Ś. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], PINB w G. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia – w terminie do dnia [...] listopada 2017 r. - wskazanych dokumentów, tj:

1. 1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej budynku letniskowego w kształcie litery "L" o wymiarach 10,10 m x 9,35 m (dłuższe ściany), o powierzchni zabudowy 70,20 m2 z wiatą o powierzchni zabudowy 17,80 m2 na dz. nr [...] w P. [...], gm. M.;
2. 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami (...) aktualnym na dzień opracowania projektu (...);
3. 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na ww. postanowienie, w ustawowym terminie, wnieśli E. i M. Ś., w wyniku którego [...] WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w G., że inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji powinien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno–budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazuje na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Przy czym, katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.

Przepis ten nie wymienia, jako zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowy budynku letniskowego o powierzchni zabudowy 70,20 m2 (w kształcie litery "L" o wymiarach 10,10 m x 9,35 m) z wiatą o powierzchni zabudowy 17,80 m2.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w latach 1982 - 2008. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 (dot. samowolnej budowy obiektu) niniejszej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1982 - 2008), to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (analogicznie wyrok NSA w Warszawie z 18 maja 2007r., sygn. akt II OSK 782/06, uchwała NSA w Warszawie z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).

W konsekwencji, [...] WINM stwierdził, że niniejszy stan sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Wobec tego PINB w G. wszczął procedurę legalizacyjną, w następstwie której wydał ww. postanowienie z [...] sierpnia 2017 r., nr[...]. Materialnoprawną podstawę ww. postanowienia stanowi art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia." - ust.

1. 1. Z kolei "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie." - ust.
2. 2. Jak stanowi natomiast art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2."

Jak wyjaśnił organ II instancji, we wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie takiego postanowienia ma bowiem na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04 "Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora". Nie przedkładając żądanej dokumentacji inwestor pozbawia się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.".

Organ odwoławczy uznał za nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych zarzut zażalenia kwestionujący nałożenie ww. obowiązków na inwestorów spornego obiektu budowlanego. Podniósł, że w doktrynie przyjmuje się, iż nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W przypadku gdy sprawca nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, wykonanie obowiązku może być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych czynności. [...]WINB stwierdził, że są też sytuacje, tak jak w niniejszym przypadku, gdy właściciel wyraża wolę, by czynności dokonał inwestor, który w momencie orzekania nie ma już tytułu do obiektu budowlanego.

W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ tytułu do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli budowlanej - dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego (Prawo budowlane. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Warszawa 2014, s. 459-460). Jak wskazał organ odwoławczy, wola właściciela jako kryterium decyzyjne przy wyborze podmiotu zobowiązanego do nakładania obowiązków w trybie art. 48 Prawa budowlanego znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 166/17). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że z samego tylko faktu wypowiedzenia umowy dzierżawy przez obecnych właścicieli – A. i R. W. dotychczasowym użytkownikom i jednocześnie inwestorom – E. i M. Ś. nie można przenosić na obecnych właścicieli ciężarów związanych z popełniłem deliktu administracyjnego przez inwestorów, tym bardziej, że wyrażają wolę nakładania obowiązków na inwestorów.

Zgodnie w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 239/17 "(...) Brak uzasadnienia, by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana (...)".

W ocenie [...] WINB to, że wydane w sprawie postanowienie nie spełnia oczekiwań skarżących i w ich odczuciu jest dla nich krzywdzące, nie dowodzi uchybienia wymogom przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że organ I instancji nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego z [...] października 2017 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i M. Ś., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

1. 1. Wydanie go w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ postanowienie utrzymuje w mocy warunki niemożliwe do spełnienia i przez to jest niewykonalne. Inwestorzy utracili prawo do dysponowania działką [...] z dniem zakończenia umowy dzierżawy w 2015 r. i obecnie nie mają żadnego dostępu do nieruchomości, stąd nie mają najmniejszego wpływu na toczące się tam ewentualnie prace. Nie mogą również złożyć oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie pozostałe obowiązki nałożone w postanowieniu są niewykonalne z uwagi na niemożność wejścia na nieruchomość stanowiącą własność pp. W. i brak tytułu prawnego do nieruchomości.
2. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że należy nałożyć obowiązki określone w postanowieniu na inwestorów, którzy nie mają obecnie tytułu prawnego do działki 442/1, a nie na właścicieli nieruchomości; b) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie w niniejszej sprawie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. bez rozważenia charakteru i sposobu rozbudowy przedmiotowego budynku.
3. 3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez pominięcie ustalenia możliwości rzeczywistego wykonania postanowienia.
4. 4. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:
5. a) błędnym przyjęciu, że odpowiedzialność za stan budynku obciąża obecnie inwestorów, podczas gdy nie mają oni żadnej możliwości wpływu na stan budynku i ewentualne doprowadzenie go do stanu zgodności z prawem, a także polegający na nieokreśleniu jaki miała charakter i w jaki sposób była dokonywana przebudowa budynku w latach 90-tych, co spowodowało niezasadne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.;
6. b) błędnym przyjęciu, że jest możliwe wykonywanie przez skarżących jakichkolwiek czynności na przedmiotowej nieruchomości i pominięcie toczących się między stronami postępowań oraz silnego konfliktu, który w zasadzie uniemożliwia jakąkolwiek współpracę skarżących z właścicielami.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z [...] października 2017 r., nr [...] i poprzedzającego je postanowienia PINB w G. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] - obydwu w całości. W przypadku gdyby zarzut nieważności nie został przez Sąd uwzględniony, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zaliczenie w poczet dowodów wyroków Sądu Rejonowego w G. z [...] września 2017 r. ([...]) oraz z [...] stycznia 2014 r. ([....]W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom postulowanym w skardze, organy obu instancji dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na właściwych przepisach, oraz ich właściwej wykładni.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że w toku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy budynek powstał w latach 1982 – 2008 co potwierdził sam M. Ś. w sprawie o zapłatę przeciwko R. i A. W., na rozprawie w dniu [...] listopada 2015 r. przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie sygn. akt[...]. Skoro więc samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych, uzasadniało to zastosowanie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania. Prawidłowo więc PINB w G. wszczął procedurę legalizacyjną, w następstwie której wydał ww. postanowienie z [..] sierpnia 2017 r., stosując materialnoprawną podstawę - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, zarówno co do stanowiska dotyczącego zakresu nałożonych obowiązków jak i skierowania postanowienia do inwestorów E. i M. Ś.. Ustawa nie definiuje pojęcia "inwestora", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane. Za dopuszczalne uznaje się też skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem (bądź jest współwłaścicielem) nieruchomości, na której obiekt budowlany zrealizowano, a w szczególności, gdy nastąpiło to bez zgody właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości.

Nie można zatem twierdzić, jak czynią to skarżący, że postanowienie zostało skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, powinno być skierowana na właścicieli a nadto, że jest niewykonalne, albowiem skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości (utracili je z dniem zakończenia umowy dzierżawy w 2015 r.).

Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżących nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.