Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.500 zł za 9 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie garażu i tarasu o część mieszkalną przyległą do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane zainicjowany został wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., zaś całe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 92 dni. Odliczając okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 18 dni z tytułu oczekiwania na stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewoda [...] - uznał, iż w sprawie doszło do 9 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, skutkującego karą pieniężną w wysokości 4.500 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z faktem, iż w sprawie doszło do 9-dniowego przekroczenia terminu, przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielił również stanowisko Wojewody, co do okoliczności podlegających odliczeniu na podstawie art. 35 ust 8 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego zachodzi jednak konieczność korekty ustaleń Wojewody [...] w zakresie ram czasowych samego postępowania, jak i okresu podlegającego odliczeniu, lecz dokonana korekta pozostaje bez wpływu na fakt stwierdzenia zasadności samej kary i jej wymiaru.
Wskazując na treść art. 57 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że początek biegu 65- dniowego terminu rozpoczyna się od dnia następnego po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który wpłynął [...] lipca 2015r.
Tym samym za pierwszy dzień biegu terminu uznać należy dzień [...] lipca 2015r i w konsekwencji całe postępowanie trwało 91 dni, a nie jak ustalił organ pierwszej instancji 92 dni.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od czasu trwania postępowania nie można odliczyć dnia [...] września 2015r, co uczynił Wojewoda [...].
W tym bowiem dniu Starosta [...] działając na podstawie art. 39 ust 3 Prawa budowlanego skierował pismo do konserwatora zabytków o uzgodnienie wniosku o pozwolenie na budowę, a więc podejmował działania w toku postępowania administracyjnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] wskazując, że oczekiwanie na stanowisko konserwatora zabytków w zakresie uzgodnienia wniosku o pozwolenie na budowę stanowi okoliczność podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wstrzymuje bieg 65-dniowego terminu, jaki organ ma na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do stwierdzenia Starosty [...] dotyczącego odliczenia na podstawie art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane również terminu przewidzianego na złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, dlatego też nie podzielił stanowiska Starosty [...] dotyczącego nie wliczenia do terminu 65 dni okresu oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia konserwatora zabytków.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odliczeniu podlega tylko okres 17 dni, w którym Starosta [...] faktycznie oczekiwał na stanowisko organu konserwatorskiego.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organy architektoniczno-budowlane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a., podczas gdy Starosta [...] pierwszą czynność procesową podjął dopiero w 61 dniu postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], zarzucając, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący za nieuprawnione uznał twierdzenia organów, jakoby 7-dniowego terminu przewidzianego dla strony na wniesienie zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia wniosku o pozwolenie na budowę (wydawane w trybie art. 106 § 5 k.p.a.), nie odliczało się od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem skarżącego czas niezbędny do dokonania uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z Konserwatorem Zabytków liczony jest od momentu nadania (wysłania) projektu decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu uzyskania ostatecznego postanowienia uzgadniającego i nie jest on wliczany do 65 - dniowego terminu na załatwienie sprawy pozwolenia na budowę. Nie jest zatem wliczany do tego terminu czas niezbędny na złożenie i rozpatrzenie zażaleń, a także czas doręczenia postanowień wydanych w postępowaniu zażaleniowym. A zatem skoro postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. uzyskało przymiot ostateczności z dniem [...] października 2015 r. to dopiero od dnia następnego Starosta mógł dalej procedować w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Natomiast w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego określone zostały zdarzenia i czynności, które na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust 6 art. 35 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust 8 - do terminu, o którym mowa w ust 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż opóźnienie wydania decyzji spowodowane było oczekiwaniem aż postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. uzyska przymiot trwałości.
Kwestia dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 106 § 1 k.p.a. przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. została wyjaśniona w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).
Zgodnie z zasadą zawartą w ww. uchwale "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.".
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że z formalnego, procesowego punktu widzenia wniesienie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska rzeczywiście nie wstrzymuje jego wykonania, zgodnie z art. 143 k.p.a. Należy jednak podnieść, że " wykonanie" takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających, ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem. Organ prowadzący postępowanie główne może korzystać ze stanowiska organu współdziałającego dopiero wtedy, gdy postanowienie zawierające stanowisko innego organu jest ostateczne.
Kontrowersyjna zatem kwestia wykonalności postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 k.p.a. ustępuje warunkowi jego trwałości, który ma podstawowe znaczenie dla realizacji prawdy obiektywnej. Zasada legalności (art. 6 k.p.a.) nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie główne oprzeć się na niestabilnej opinii (stanowisku) organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa.
Trafnie skarżący podnosi, że od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy odliczyć okres oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r.
Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 ust 8 Prawa budowlanego).
W ocenie sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.