Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495) - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] S.A. (dalej: "skarżąca", "przewoźnik").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] października 2016 r. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] (dalej: "Komendant") wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie przewoźnikowi kary pieniężnej w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z [...] w dniu [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że chodzi o nieprawdziwą informację dotyczącą numerów dokumentu podroży pasażerów: B. J., było [...] powinno być [...], Ł. M., było [...] powinno być [...], K. B., było [...] powinno być [...], W. M., było [...] powinno być [...]. Do wniosku o wymierzenie kary załączono wniosek o przekazanie informacji API, potwierdzenie odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, dokument o oznaczeniu Zintegrowany System Ewidencji 6 - wersja Produkcyjna 1.6.0.4, informację API potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopie dowodów osobistych należących do J. B., M.Ł., B. K., M. W..

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa ULC, Komendant - pismem z [...] grudnia 2016 r. - wyjaśnił, że dokument oznaczony jako Zintegrowany System Ewidencji 6 (...) jest wygenerowany z Systemu Straży Granicznej na podstawie informacji uzyskanej od przewoźnika, zaś oryginalna informacji API stanowiła załącznik do wniosku o wymierzenie kary, przesłany w formie tekstu strukturalnego w postaci uniwersalnego formatu tekstowego. Komendant wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne do zwalczania nielegalnej migracji poprzez uzyskanie wyprzedzającej informacji o pasażerach (między innymi o pasażerach tranzytowych nieprzekraczających granicy zewnętrznej, ilości pasażerów na pokładzie statku powietrznego i posiadanych dokumentach, trasach podróży, a także pasażerach figurujących w bazach danych, z których korzysta Straż Graniczna), co z kolei konieczne jest do usprawnienia kontroli granicznej, poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków.

Jednocześnie Komendant podniósł (pismem z [...] marca 2017 r.), że wystąpienie z wnioskiem o przekazanie informacji API do przewoźnika było poprzedzone analizą ryzyka, na podstawie której wytypowano kierunki, z których będą pozyskiwane dane API. Komendant powołał się w tym zakresie na zapisy Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2012 r. w sprawie przetwarzania informacji API w Straży Granicznej. Poinformował, że konieczność przesyłania prawdziwych danych API jest ważnym elementem weryfikacji tych informacji w krajowych i europejskich systemach poszukiwawczych, a stwierdzone nieprawidłowości powodują brak możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń ze strony osób przekraczających granicę zewnętrzną oraz uniemożliwiają zapewnienie bezpieczeństwa nie tylko w Polsce ale również w całej strefie Schengen.

Pismem z [...] marca 2017 r. wyjaśnienia w sprawie przedstawił przewoźnik. W ocenie przewoźnika wniosek nie został umotywowany w sposób uzasadniający żądanie przez Straż Graniczną tak szerokiego zakresu danych, tj. odnoszących się do wszystkich pasażerów lotów wykonywanych przez skarżącą w okresie od [...] września 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że zarówno celem dyrektywy 2004/82/WE, jak również ustawy miało być wdrożenie obowiązku tylko w odniesieniu do lotów implikujących ryzyko nielegalnej migracji oraz powodujących trudności w przeprowadzeniu kontroli granicznej, na co wskazuje art. 202a ust. 5 Prawa lotniczego. Z przepisu tego wynika bowiem, iż wniosek przesyła się przewoźnikowi na co najmniej jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo-bagażowej przed odlotem.

W ocenie przewoźnika we wskazanym we wniosku okresie nie zachodziły przesłanki uzasadniające przekazywanie informacji API, co oznacza, że wniosek o przekazanie informacji API wykraczał poza cel przewidziany ustawą i może stanowić naruszenie art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Jednocześnie, zdaniem przewoźnika, przepisy ustawy nie nakładają uprawnienia żądania przekazywania przez przewoźników informacji dotyczących wszystkich lotów odbywających się z/do państw trzecich, a jedynie w przypadku powstania uzasadnionych okoliczności które nie zostały wykazane w postępowaniu.

Następnie Prezes ULC, pismem z [...] kwietnia 2017 r., wezwał Placówkę Straży Granicznej [...] do wyjaśnienia czego dotyczyła analiza ryzyka opracowana przez Straż Graniczną, jakie wnioski zawierała analiza ryzyka, czego dotyczyło Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie przetwarzania informacji API przez Straż Graniczną. Ponadto wezwanie dotyczyło wyjaśnienia na czym polega dyslokacja posiadanych sił i środków przez Straż Graniczną, czemu ta dyslokacja ma służyć, jakie przesłanki uzasadniały konieczność przekazywania danych pasażerów przez przewoźnika Straży Granicznej jak również, czy lista pasażerów z lotu była niezbędna do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a jeśli tak, wyjaśnienie dlaczego informacje te były niezbędne. Wezwanie zawierało również pytanie dlaczego informacje dotyczące pasażerów z lotu, były konieczne odpowiednio do zwalczania nielegalnej migracji i usprawnienia kontroli granicznej.

Komendant w odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2017 r., wyjaśnił:

1. 1) analiza ryzyka przygotowana w Placówce Straży Granicznej [...] pod kątem uzyskiwania informacji API dotyczyła zagrożeń pod względem nielegalnej migracji, ujawniania cudzoziemców posługujących się sfałszowanymi dokumentami podróży oraz destynacji, na których najczęściej występują wspomniane zagrożenia;
2. 2) wnioski z analizy wskazywały zagrożone kierunki, które następnie zostały wytypowane do przekazywania informacji API;
3. 3) zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2012 r. określa szczegółowy sposób postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w związku z przekazywaniem przez przewoźników, wykonujących loty zewnętrzne, informacji dotyczących pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium RP oraz sposób postępowania z tymi informacjami;
4. 4) dyslokacja posiadanych sił i środków polega na efektywnym wykorzystaniu funkcjonariuszy zaplanowanych do służby; Lotnisko [...] w [...] posiada dwie przylotowe strefy kontroli dokumentów;
5. 5) dyslokacja ma służyć sprawniejszej i płynniejszej obsłudze pasażerów oraz poprawie przepustowości stanowisk I linii kontroli granicznej;
6. 6) przesłanką uzasadniającą przekazywanie informacji API jest konieczność przeciwdziałania nielegalnej migracji i zapewnienia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;
7. 7) informacje dotyczące list pasażerów były/są niezbędne do realizacji zadań określonych w art. 202a Prawo lotnicze; Straż Graniczna ma prawny obowiązek sprawdzania danych osobowych wszystkich pasażerów przekraczających granicę zewnętrzną;
8. 8) wystąpienie z wnioskami o przekazywanie informacji API było i jest podyktowane obecną sytuacją geopolityczną na świecie, wysokim zagrożeniem nielegalną migracją do krajów europejskich oraz działalnością tzw. Państwa Islamskiego; przekazane informacje są niezbędne do wytypowania do kontroli na tzw. II linii pasażerów, wobec których istnieje podejrzenie, że ich podróż ma charakter migracyjny lub stanowi zagrożenie dla zapewnienia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;
9. 9) przekazywane informacje dotyczące pasażerów były konieczne do usprawnienia kontroli granicznej z uwagi na fakt, że zawierają informacje dotyczące danych osobowych pasażerów; natomiast system teleinformatyczny wykorzystywany w Straży Granicznej pozwala na wcześniejszą identyfikację potencjalnych zagrożeń poprzez przeszukanie europejskich i krajowych baz poszukiwawczych; Straż Graniczna ma prawny obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy paszportowej, co jest elementem złożonego procesu kontroli granicznej.

Komendant poinformował również, że w momencie zwrócenia się do przewoźnika z wnioskiem o przekazywanie informacji API nie odnotowano żadnych zastrzeżeń ze strony przewoźnika, co do zasadności żądania o przekazanie informacji API.

Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Prezes ULC dał wiarę wyjaśnieniom Straży Granicznej, w szczególności odnośnie konieczności uzyskania informacji API odnośnie lotu [...] z [...] z [...] października 2016 r. na potrzeby zwalczania nielegalnej migracji i usprawnienia kontroli granicznej. Odnosząc się do stanowiska przewoźnika dotyczącego zbyt szerokiego zakresu żądanych informacji, Prezes ULC zauważył, że wzór wniosku o przekazanie informacji API, a więc i zakres informacji żądanych przez Straż Graniczną, wynika z przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1249). Prezes ULC wskazał również, że obowiązkiem ustawowym Straży Granicznej jest przetwarzanie danych osobowych pasażerów lotu na podstawie listy pasażerów przekazanej przez przewoźnika na wniosek Straży Granicznej w przypadku, gdy przetwarzanie to jest konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawniania kontroli granicznej.

W związku z powyższym Prezes ULC wydał decyzję z [...] czerwca 2019 r., znak [...], nakładającą na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 18 000 złotych za przekazanie nieprawdziwej informacji API za lot z [...] października 2016 r., nr [...] z [...].

Pismem z [...] lipca 2019 r. przewoźnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca m.in. wskazała, że wniosek Straży Granicznej o przesyłanie informacji API dotyczył wszystkich pasażerów z państw trzecich. Zachodzi więc wątpliwość, czy na pewno wszystkie loty z państw trzecich objęte były takim samym ryzykiem. Przewoźnik podniósł także, że w późniejszych wnioskach Komendanta zawężano zakres lotów, w odniesieniu do których żądano przekazywania informacji API. W ocenie przewoźnika, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, że przeprowadzona przez Komendanta analiza uzasadniała konieczność przekazywania danych wszystkich pasażerów podróżujących spoza [...]. Stwierdził, że z motywu 10 dyrektywy 2004/82/WE wynika, iż państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość skutecznego skorzystania z prawa do obrony i z prawa do odwołania od decyzji w każdym postępowaniu wszczętym przeciw przewoźnikowi, które może skutkować zastosowaniem kar. Stoi to w sprzeczności z art. 209u Prawa lotniczego.

Po rozpoznaniu wniosku przewoźnika o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do art. 202a ust. 1, art. 209u ust. 1 i art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego. Jednocześnie wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy, a w szczególności wyjaśnienia złożone przez Komendanta w pismach z [...] grudnia 2016 r., [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r., wskazują, że wniosek Komendanta o przekazanie informacji API miał na celu przeciwdziałanie nielegalnej migracji i usprawnienie kontroli granicznej oraz, że poprzedzony był analizą ryzyka.

W ocenie Prezesa ULC nie przeczy temu okoliczność, że wniosek o przekazywanie informacji API dotyczył wszystkich lotów przewoźnika z krajów trzecich. Komendant szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób informacje API są wykorzystywane do identyfikacji podróżnych i dyslokacji funkcjonariuszy SG. Zwrócił również uwagę, że zakres informacji API został określony w art. 202a ust. 3 Prawo lotnicze. Podniósł, że Komendant nie miał więc możliwości, aby w stosunku do rejsów generujących niebezpieczeństwo migracji, albo w związku z potrzebą usprawnienia kontroli granicznej, zażądać innych informacji niż wskazane w powyższym przepisie. Zdaniem Prezesa ULC nie można zgodzić się z twierdzeniem przewoźnika, że art. 209u prawa lotniczego, z którego wynika, że kara wymierzana jest za sam fakt nie przekazania informacji, przekazania informacji nieprawdziwej lub niepełnej, stoi w sprzeczności z motywem 10 dyrektywy 2004/82/WE, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość skutecznego skorzystania z prawa do obrony i z prawa do odwołania od decyzji w każdym postępowaniu wszczętym przeciw przewoźnikowi, które może skutkować zastosowaniem kar.

Wskazał, że kara administracyjna nakładana jest bowiem w drodze procedury administracyjnej, która gwarantuje przewoźnikowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu na jego każdym etapie, wyrażenia własnego zdania, odwołania się od decyzji, jak również zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.

Od decyzji Prezesa ULC z [...] września 2019 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył przewoźnik, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca zarzuciła decyzji rażące naruszenie:

1. 1) przepisów prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tj.:
2. a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 209u ust. 1 i 2 oraz art. 209w Prawo lotnicze i w zw. z art. 10 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.U.UE.L.2004, Nr 261, poz. 24; "Dyrektywa") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z [...] czerwca 2019 r. pomimo braku podstaw prawnych wydania tej decyzji ze względu na nieprawidłowy i niezgodny z wymogami Prawa lotniczego wniosek Komendanta o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API);
3. b) art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że wykazana została potrzeba uzyskania informacji API przez Komendanta, w szczególności poprzez:
4. – pominięcie, że brak było podstaw do żądania przez Komendanta we wniosku o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API) tak szerokiego zakresu informacji o pasażerach,
5. – pominięcie, że brak jest w Prawie lotniczym przesłanki "zapewniania bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej" jako podstawy żądania przez Straż Graniczną przekazania informacji API, na którą to przesłankę powołuje się Straż Graniczna w swoich wyjaśnieniach przedstawionych w postępowaniu przed Prezesem ULC, co w rezultacie doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji z [...] czerwca 2019 r., a także niedochowanie wymogów w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwia kontrolę zasadności rozstrzygnięcia Prezesa ULC;
6. c) art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:
7. – jedną z przesłanek wystąpienia z wnioskiem o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API) przez Komendanta jest konieczność "zapewnienia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej", podczas gdy przepis ten wymienia tylko dwie przesłanki żądania, tj. konieczność zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej;
8. – przepis ten daje Komendantowi uprawnienie do żądania informacji o wszystkich lotach i ich pasażerach, niezależnie od zasadności żądania takich informacji, podczas gdy komendant placówki Straży Granicznej ma prawo wystąpić z wnioskiem o informacje jedynie w wypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w przedmiotowym przepisie;

ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności:

1. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 209u ust. 1 i 2 oraz art. 209w Prawo lotnicze polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z [...] czerwca 2019 r. pomimo braku podstaw prawnych wydania tej decyzji ze względu na nieprawidłowy i niezgodny z wymogami Prawa lotniczego wniosek Straży Granicznej o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API);
3. b) art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez w szczególności pominięcie, że brak było podstaw do żądania przez Komendanta we wniosku o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API) tak szerokiego zakresu informacji, pominięcie, że brak jest w Prawie lotniczym przesłanki "zapewniania bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej" jako podstawy żądania przez Komendanta przekazania informacji API, na którą to przesłankę powołuje się Komendant w swoich wyjaśnieniach przedstawionych w postępowaniu przed Prezesem ULC, co w rezultacie doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji z [...] czerwca 2019 r., a także niedochowanie wymogów w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwia kontrolę zasadności rozstrzygnięcia Prezesa ULC;
4. c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 202a ust. 4 Prawo lotnicze, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:
5. – jedną z przesłanek wystąpienia z wnioskiem o przekazanie informacji o pasażerach (tzw. informacji API) przez Komendanta jest konieczność "zapewnienia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej", podczas gdy przepis ten wymienia tylko dwie przesłanki żądania, tj. konieczność zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej;
6. – przepis ten daje Komendantowi uprawnienie do żądania informacji o wszystkich lotach i ich pasażerach, niezależnie od zasadności żądania takich informacji, podczas gdy komendant placówki Straży Granicznej ma prawo wystąpić z wnioskiem o informacje jedynie w wypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w przedmiotowym przepisie;
7. d) naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji z [...] czerwca 2019 r.;

co oznacza, że:

1. – Prezes ULC nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji z [...] czerwca 2019 r.;
2. – Prezes ULC (i) nieprawidłowo uznał, że istniały podstawy prawne do wystąpienia przez Komendanta z wnioskiem o przekazanie informacji API w tak szerokim zakresie, (ii) nieprawidłowo uznał, że istniały podstawy prawne do wydania przez Prezesa ULC decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwych informacji API (Decyzja z [...] czerwca 2019 r.), a konsekwencji (iii) błędnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję z [...] czerwca 2019 r.;
3. – zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc niemożliwa jest kontrola zasadności rozstrzygnięcia Prezesa ULC.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości - na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.; ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności (wniosła) - o uchylenie zaskarżonej decyzji (w całości) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji (w całości) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca zwróciła się do Sądu o rozważenie wystąpienia przez Sąd w niniejszym postępowaniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności Rozporządzenia API określającego wzór wniosku o przekazanie informacji API z art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Skarga podlega uwzględnieniu jednakże nie przyczyn w niej podniesionych.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Prezes ULC utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika [...] S.A. w wysokości 18 000 zł, w związku przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API, na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przewoźnik podlega obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Informacja obejmuje następujące dane (ust. 3): 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu;

1. 2) datę urodzenia;
2. 3) numer i rodzaj dokumentu podróży;
3. 4) obywatelstwo;
4. 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej;
5. 6) numer lotu;
6. 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego;
7. 8) liczbę pasażerów statku powietrznego;
8. 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Powyższą informację przewoźnik lotniczy przekazuje na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo-bagażowej przed odlotem (ust. 5). Wzór wniosku o przekazanie informacji API, wynika z kolei z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych.

Procedurę przekazywania danych pasażerów i zasady postępowania z informacją określają art. 202b-202d Prawa lotniczego.

Przepis art. 209u Prawa lotniczego różnicuje kary nakładane na przewoźnika w zależności od tego, czy przewoźnik: 1) nie przekazał informacji, 2) przekazał informację nieprawdziwą, 3) przekazał informację niepełną. "Z uwagi na osobne uregulowanie informacji nieprawdziwej i niepełnej należy uznać, że pkt 1 dotyczy nieprzekazywania jakiejkolwiek informacji" (tak Walulik Jan w: Komentarz do Prawa lotniczego WK 2016, red. Żylicz Marek). Zdaniem komentatorów "powyższa informacja ma dotyczyć wszystkich pasażerów, każda informacja niepełna będzie szczególnym przypadkiem informacji nieprawdziwej. Z uwagi na założenie racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że informacja, o której mowa w pkt 3, powinna oznaczać taką informację, gdzie ujawnione dane, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego są zgodne z rzeczywistością ale niekompletne (tj. nie zostały ujawnione wszystkie dane, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego lub pominięto niektórych pasażerów).

Natomiast pkt 2 będzie dotyczył informacji nieprawdziwej innej niż informacja określona w pkt 3. Będzie to informacja, gdzie którakolwiek z danych, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego została podana niezgodnie z rzeczywistością, niezależnie od tego czy pozostałe dane są kompletne."

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, podniesienia wymaga, że nie jest kwestionowane przez przewoźnika, że przekazał nieprawdziwą informację API lotu [...] z [...] w dniu [...] października 2016 r., dotyczącą numerów dokumentu podroży pasażerów: B. J. - było [...] powinno być [...], Ł. M. - było [...] powinno być [...], K. B. - było [...] powinno być [...], W. M. - było [...] powinno być [...]. Skarżąca kwestionuje natomiast przede wszystkim wykazanie przez Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] podstaw do żądania tak szerokiego zakresu informacji o pasażerach.

Zdaniem składu orzekającego analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że ustalenia i oceny dokonane przez organ w kwestii podstaw do wystąpienia z żądaniem informacji są prawidłowe. Stąd wobec ich pełnego zaakceptowania przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba ich ponownego przytaczania w pełnym zakresie.

W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie wykonał obowiązku informacyjnego, o którym mowa w pkt 2 art. 209u Prawa lotniczego, a zatem zaistniały przesłanki do wymierzenia kary stałej w wysokości 18 000 zł, którą Prezes ULC nakłada na wniosek legitymowanego.

Jednakże w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęconych administracyjnym karom pieniężnym, a konkretnie poprzez pominięcie przez organy obu instancji koniecznej oceny przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej stosownie do treści art. 189f k.p.a.

Zastosowanie powyższego przepisu w odniesieniu do kary za przekazanie informacji nieprawdziwej przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie wykonywania przewozu lotniczego wynika z treści art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. odczytywanej w powiązaniu z treścią ww. przepisów ustawy Prawo lotnicze odnoszących się do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków w zakresie przekazywania informacji o pasażerach, powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Norma powyższa wyraża zasadę, natomiast wyłączenia od tej zasady reguluje art. 189a § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym między innymi, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia (zob: art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Bezspornie przepisy ustawy Prawo lotnicze samodzielnie nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie przekazywania informacji o pasażerach. Przepis art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego przewiduje jedynie obowiązek Prezesa ULC wymierzania (na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego) kary pieniężnej, o której mowa w ust.

1. 1. Zgodnie z art. 209u ust. 1 Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a
2. a) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22.500 zł,
3. b) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18.000 zł,
4. c) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13.500 zł - za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną.

W tym miejscu wskazać należy, że przepisy działu IVa K.p.a. zostały dodane do Kodeksu na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprawdzie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego ale przepisy art. 189d i 189f k.p.a. dotyczą odrębnych regulacji, normujących różne kwestie: art. 189d dotyczy wymiaru kary natomiast art. 189f odstąpienia od jej nałożenia. Przedstawiony fragment uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej odnosi się jedynie do kwestii wymiaru kar. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 19 maja 2020 r., sygn.. akt II GSK 24/20 (Lex nr 2983942), w konsekwencji, powołane w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, działanie organu "w ramach uznania administracyjnego" dotyczy wyłącznie "uznania" w zakresie wymierzania (wysokości) kary, dla którego przepis art. 189d k.p.a. określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy w ustawie wysokość kar jest względnie oznaczona tj. przewidziana została w granicach "od....do....".

Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny, a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 209u Prawa lotniczego) – nie kwalifikują się do orzekania o ich miarkowaniu w zakresie wysokości i dlatego nie ma do nich zastosowania regulacja z art. 189d k.p.a. W konkluzji swego wywodu NSA przesądził, że przepis art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie w odniesieniu do kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia albowiem ustawa o drogach publicznych nie zawiera samodzielnej regulacji kwestii odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd podkreśla, że ustawa Prawo lotnicze także nie zawiera przepisów w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1. 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2. 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Stosownie zaś do art. 189f § 2 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Odniesienie zakresu przytoczonych wyżej ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej do treści uzasadnień zaskarżonych decyzji organów obu instancji, pozwala stwierdzić, że Prezes ULC całkowicie pominął kwestię rozważenia okoliczności opisanych w art. 189f k.p.a.

Powyższe nie pozwala Sądowi zaakceptować decyzji, gdyż brak jest w niej koniecznego elementu jurysdykcji administracyjnej. Organy obu instancji poprzestały na ustaleniu, że doszło do naruszenia prawa – art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze - poprzez przekazanie przez przewoźnika informacji nieprawdziwej i wymierzyły karę ale nie zbadały z urzędu ewentualnej niecelowości ukarania sprawcy naruszenia. Doszło tym samym do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 189f w związku z art. 189a § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a przez organ II instancji dodatkowo przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania zgodności rozporządzenia API określającego wzór wniosku o przekazanie informacji API z art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego, Sąd nie znalazł podstaw do takiego wystąpienia.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2011, I OZ 653/11, CBOSA).

Innymi słowy, to wyłącznie wątpliwości co do ewentualnej niekonstytucyjności aktu normatywnego powzięte przez skład orzekający (a nie stronę postępowania) uzasadniają skorzystanie z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę takich wątpliwości nie powziął.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189d, art. 189f § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 oz. 265 ze zm.).