Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], NR [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. reprezentowanej przez r.pr. K.K. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu informacyjno - reklamowego na fundamencie prefabrykowanym (2 szt.) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...].
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że [...] lipca 2019 r. [...] S.A. reprezentowana przez A. G. i H. B. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu informacyjno - reklamowego na fundamencie prefabrykowanym (2 szt.) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W.. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu informacyjno - reklamowego na fundamencie prefabrykowanym (2 szt.) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W.. Od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie złożyła r.pr. K. K. reprezentująca [...] S.A.
Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji prawnej. Budowa pewnych obiektów oraz wykonywanie niektórych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej.
Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych.
Ustawa Prawo budowlane w art. 29 określa enumeratywnie obiekty budowlane oraz roboty niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 określa, które z wymienionych obiektów i robót budowanych wymagają zgłoszenia.
Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie w pierwszej kolejności przez organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane należą do tego właśnie trybu, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymogom prawa i mogą zostać realizowane, czy też organ nie powinien dopuścić do ich realizacji.
Obowiązkiem organu administracji jest zatem kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, wraz z dołączonymi do niego dokumentami.
W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z [...] lipca 2019 r. - jak wynika z dokumentacji sprawy - przewiduje instalację ekranu informacyjno - reklamowego na fundamencie prefabrykowanym (2 szt.) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W.. Prezydent [...], po dokonaniu oceny zgodności z prawem zgłaszanego zakresu robót budowlanych, decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. znak: [...], wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt oraz niemożliwość zastosowania przepisu art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie mieszczą się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" i tym samym wykraczają poza ramy przepisu art. 29 Prawa budowlanego. Prezydent [...] zakwestionował także użycie pojęcia "instalacja" stwierdzając, że w tym przypadku nie może być mowy o instalacji nośnika reklamowego, gdyż pojęcie to używane jest w przypadkach zakładających, że instalowanie tablic może nastąpić na istniejącym obiekcie budowlanym.
Ponadto, przedmiotowy nośnik reklamowy uznał za budowlę, tj. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, gdyż jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru.
W ocenie Wojewody [...] organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W zgłoszeniu były podane wszelkie informacje, aby podjąć decyzję i nie było podstaw do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 pkt 6 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Na tej podstawie inwestor [...] lipca 2019 r. zgłosił do Prezydenta [...] zamiar wykonania robót budowlanych.
Wojewoda [...] podzielił stanowisko Prezydenta [...], że w tym przypadku mamy do czynienia z budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co wyklucza możliwość dokonania zgłoszenia i przystąpienia do robót budowlanych. Przemawiają za tym takie okoliczności jak sposób połączenia z gruntem, w taki sposób aby nie możliwe było jego przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje brak technicznych możliwości przesunięcia budowli lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie użytkowania.
Tym samym, biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt IIOSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2009 r. (sygn. akt. II OSK 735/08) oraz wyroku z 4 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1361/08), w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wykonanie tego typu urządzeń reklamowych - trwale związanych z gruntem - nie można uznać za "instalowanie". Roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego, to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W ocenie organu na tej podstawie odrzucić należy także zarzut skarżącego, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że mamy do czynienia z budową, a nie z montażem instalacji.
Organ wskazał, że tablica reklamowa o powierzchni 45,87 m² jest umieszczona na nośniku metalowym, zakotwionym w prefabrykowanym fundamencie stojącym na gruncie. Sporny nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wielkość tego urządzenia nie pozwalają na przyjęcie, że spory nośnik reklamowy stanowi instalację. To że, jak zarzuca skarżący, nośnik jest posadowiony na fundamencie prefabrykowanym i przez to może być przesunięty nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2018 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 1464/17).
Wojewoda [...] wyjaśnił również, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciem "instalowania". W prawie budowlanym nie ma jednak definicji tego pojęcia. W tej sytuacji należy się posłużyć znaczeniem potocznym oraz tym w jakim znaczeniu ustawodawca użył go w innych przepisach Prawa budowlanego. Z instalacją mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane z tym związane dotyczą bezpośrednio już istniejącego budynku i mają z nim związek. W przedmiotowej sprawie nośnik reklamowy nie jest połączony funkcjonalnie z budynkiem. Stanowi samodzielny obiekt, który nie pełni jakiejkolwiek funkcji w stosunku do budynku.
W ocenie Wojewody chybiony jest również zarzut wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nie zastosowanie. Organ I instancji prawidłowo uznał, że mamy do czynienie z budowlą mieszczącą się w ramach przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 251/12), porównując art. 3 pkt 3 z 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazał, że chociaż w obu wymienionych przepisach mowa jest o urządzeniach reklamowych, to jednakże chodzi o zupełnie inne urządzenia (...). W przepisie art. 3 pkt 3 ustawy wymieniono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe i zaliczono je do budowli (obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury). Tych dodatkowych określeń nie zawiera natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6. Zatem wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem.
Już z treści omawianych przepisów wynika, że dotyczą one różnych urządzeń reklamowych. Wykonanie urządzenia reklamowego będącego budowlą możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei realizacja urządzenia reklamowego, niebędącego wolno stojącym i trwale związanym z gruntem, przez jego instalację wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Przechodząc do analizy zarzutu niedoręczenia decyzji odwołującemu na właściwy adres, a w związku z tym naruszenia art. 40 § 2 i art. 45 k.p.a., Wojewoda [...] wskazał, że informacja odnośnie adresu do korespondencji powinna znajdować się we wniosku zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a nie w jego załącznikach (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).
Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy, przystąpienie do realizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem [...] S.A. poprzedzone powinno być uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonanie zgłoszenia w tej sytuacji było podstawą do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] S.A. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. K..
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 40 § 2 w zw. z art. 45 w zw. z art. 7, 77 § oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak doręczenia skarżącemu na wskazany przez niego adres do korespondencji decyzji organu I instancji, pomimo zamieszczenia takiej informacji w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nieprzeprowadzenie w tym zakresie przez organ II' instancji należytego postępowania dowodowego i analizy, lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego w tym zakresie; art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania sprzeciwu w mocy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i nieprawidłowe uznanie, że inwestycja skarżącego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że instalacji urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem nie sposób zakwalifikować do kategorii inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego i analizy sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji gdy właściwym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W skardze wniesiono na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2019 r. oraz rozważenie w oparciu o art. 135 p.p.s.a., zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za niecelowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów.
Zarzuty skargi nie są uzasadnione.
Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji musi pozostać zarzut oparty na naruszeniu art. 40 § 2 i art. 45 k.p.a. Nawet gdyby doszło do uchybienia w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji to strona odwołanie wniosła w terminie. Wbrew stanowisku skarżącej spółki nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Błędnie też strona skarżąca postrzega, że inwestycja mogła być przedmiotem zgłoszenia i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jak prawidłowo i wyczerpująco omówił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, inwestycja objęta zgłoszeniem stanowi budowlę i jako taka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestycja ta nie jest instalacją urządzenia reklamowego, o której mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Ma racje skarżąca spółka, Prawo budowlane wśród wskazanych w art. 29 inwestycji, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, w ust. 2 pkt 6 wyraźnie wymienia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się jednak, że instalowanie urządzeń reklamowych według art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, to urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi o małych gabarytach. Takim kryteriom przedmiotowa inwestycja w oczywisty sposób nie odpowiada.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Postepowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie nie naruszało zasad opisanych w ww. przepisach a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz wyczerpujące i prawidłowe odniesienia do prawnych aspektów podjętego orzeczenia.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).