Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani E. P. i Pana Z. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.
Decyzja GINB wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.
W dniu [...] lipca 2019 r. do Wojewody [...] wpłynęło zgłoszenie Pani E. P. i Pana Z. P. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], [...],obręb [...] [...], gmina [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] [...] jednostka ewidencyjna gmina [...].
Do ww. zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane, dokumentację projektową ww. zamierzenia inwestycyjnego, zawierającą m. in. plan sytuacyjny wraz z opisem technicznym oraz kopię decyzji Zarządu Województwa [...] – [...] Służby Dróg i Kolei we [...] z [...] października 2018 r., nr [...], zezwalającej E. P. i Z. P. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]dr, do nieruchomości – działka nr [...],obręb [...][...], gmina [...].
Wojewoda [...] działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2017 r., Nr 235, poz. 1539) decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia, z uwagi na okoliczność, że w ocenie organu wojewódzkiego projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], poz. [...], zwaną dalej także: "miejscowym planem" bądź "m.p.z.p."). Sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu.
Od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr: [...], w ustawowym terminie odwołanie wnieśli E. P.i Z. P..
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wskazał, że stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wykonanie ww. robót wymaga zgłoszenia.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, działki nr ew. [...] i [...] objęte są ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Zgodnie z przywołanym wyżej m.p.z.p., zaprojektowana inwestycja na działce o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KZ - droga zbiorcza, w śladzie drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]). Natomiast działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MR - tereny funkcji mieszanej.
W myśl § 26 pkt 1 ww. miejscowego planu zachowuje się istniejącą obsługę terenów i działek (zjazdy) z ulic wojewódzkich nr [...] i nr [...], oznaczonych symbolem KZ i KG. Dopuszcza się wykonanie nowych zjazdów wyłącznie na działki wskazane na rysunkach planów. Działka nr ew. [...] nie została oznaczona na rysunku ww. miejscowego planu jako działka, na którą dopuszcza się wykonanie nowego zjazdu.
Ponadto jak wskazał Zarząd Województwa [...] - Zarządca Dróg Wojewódzkich w decyzji z [...] października 2018 r., nr [...], działka nr ew. [...] w [...] nie ma zaewidencjonowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...].
Tym samym, w ocenie GINB Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], zasadnie wniósł sprzeciw względem zgłoszenia budowy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. [...], gdyż narusza ona ustalenia m.p.z.p.
Dodatkowo organ wskazał, że skoro przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę przepustu na rowie, który jest urządzeniem wodnym, stanowi ona jednocześnie przebudowę urządzenia wodnego, a zatem wymagane jest dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego ww. przebudowy.
Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach.
Stosownie zaś do art. 423 ust. 1 Prawa wodnego zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych.
Ponadto, jak wynika z treści art. 423 ust. 9 Prawa wodnego w przypadku, gdy organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniósł sprzeciwu, na wniosek dokonującego zgłoszenia, wydaje zaświadczenie o niezgłoszeniu sprzeciwu. Jak ustalił organ drugiej instancji, w aktach sprawy brak jest ww. zaświadczenia.
GINB, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stosowania przy tym wykładni językowej, a nie dynamicznej (uwzględniającej aktualną sytuację) wskazał, że miejscowy plan jest prawem powszechnie obowiązującym i organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane przestrzegać jego przepisów. Oceny w tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują samodzielnie, niezależnie od oceny dokonywanej przez inne organy.
Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 104/15, w którym wskazano, że wśród wszystkich typów wykładni przepisów prawa, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową i można tym samym mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i celowościowej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator powinien oprzeć się na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową, czy też celowościową. Jak wskazał organ, zasada pierwszeństwa wykładni literalnej znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 261/10; wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1665/09; wyrok z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1542/09; z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 54/10, z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1624/09).
Z ww. decyzją GINB nie zgodzili się E. P. i Z. P. (zwani dalej "Skarżącymi"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a., poprzez wadliwe dokonanie oceny prawnej stanu faktycznego i stwierdzenie, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z całokształtu sprawy nie wynika, aby zaistniały wyżej wymienione przesłanki;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bezdowodowe i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przyjęcie, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, z pominięciem wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazującym, że zgłoszona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istnieje obowiązek każdorazowego badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokonując tej wykładni organ ograniczył się wyłącznie do językowego brzmienia przepisów, na podstawie których w dalszej kolejności interpretuje treść rysunku planu.
W ocenie Skarżących badanie tej zgodności nie może nosić cech dowolności, ale musi opierać się na racjonalnych podstawach. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a przy jego interpretacji obowiązują ogólne reguły interpretacji tekstów prawnych. Jednym z rodzajów wykładni jest tzw. wykładnia dynamiczna, uwzględniająca aktualną sytuację, czego w niniejszej sprawie zaniechał organ. Tym samym doszło do zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bezdowodowe i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przyjęcie, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Skarżących z treści omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika bezwzględny zakaz lokalizowania zjazdu z drogi wojewódzkiej z działki nr [...], [...] [...][...], gmina [...].
W opinii Skarżących lokalizacja zjazdu jest relewantna z punktu widzenia planowania przestrzennego, skoro właściwy zarządca drogi, tj. [...] Służba Dróg i Kolei we [...] wydał już decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,.
W związku z powyższym w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W dniu [...] lipca 2019 r. do Wojewody [...] wpłynęło zgłoszenie Skarżących dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], [...]obręb [...], gmina [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] [...], j. ew. gmina [...].
Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia budowy, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W sprawie nie jest kwestionowane, że planowana inwestycja obejmuje teren (działki nr ew. [...] i [...]) objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z przywołanym wyżej miejscowym planem, zaprojektowana inwestycja na działce o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KZ - droga zbiorcza, w śladzie drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]). Natomiast działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MR - tereny funkcji mieszanej. W myśl § 26 pkt 1 ww. m.p.z.p. zachowuje się istniejącą obsługę terenów i działek (zjazdy) z ulic wojewódzkich nr [...] i nr [...] oznaczonych symbolem KZ i KG. Dopuszcza się wykonanie nowych zjazdów wyłącznie na działki wskazane na rysunkach planów. Nie jest przy tym sporne, że działka nr ew. [...] nie została oznaczona na rysunku ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako działka, na którą dopuszcza się wykonanie nowego zjazdu.
Ponadto jak wskazał Zarząd Województwa [...] - Zarządca Dróg Wojewódzkich w decyzji z [...] października 2018 r., nr [...], działka nr ew. [...] w [...] nie posiada zaewidencjonowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej [...].
W tych okolicznościach, Wojewoda [...] zasadnie uznał, że art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nakazuje mu wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia Skarżących, skoro postanowienia obowiązującego planu miejscowego dopuszczają wykonanie nowych zjazdów wyłącznie na działki wskazane na rysunkach planów, a działka nr ew. [...] nie została oznaczona na rysunku ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako działka, na którą dopuszcza się wykonanie nowego zjazdu.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania art. 30 ust. 6 - "organ wnosi sprzeciw" (zob.: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III opubl. WK 2016). Wyliczenie wskazane w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter wyczerpujący, a tym samym nie może być interpretowane rozszerzająco. Użycie w powyższym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek (zob.: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl. WKP 2018).
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe poglądy i uznaje je za własne, tym bardziej, że stanowisko to jest konsekwentnie powtarzane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Właściwy organ związany jest bowiem przesłankami z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i ma obowiązek w każdym przypadku wnieść sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (zob. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1136/08, oraz z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 938/05; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 887/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 913/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1950/16).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że podnoszony w skardze zarzut zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest chybiony. Zarzuty dotyczące m.p.z.p. (m. in. § 26 pkt 1 miejscowego planu) w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego gminy i zakresu kompetencji prawodawczych w tym zakresie, ewentualnie stanowić mogą bowiem podstawę do zaskarżenia ww. zapisu miejscowego planu bądź wnioskowania o jego zmianę w tym zakresie przez gminę. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy jednak stwierdzania nieważności zapisów miejscowego planu a ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń ww. m.p.z.p.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż m.p.z.p. będąc aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r. poz. 293) jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Dopóki jego legalność nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia przekonanie strony co do wadliwości tego przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 913/18).
Organy w niniejszej sprawie dokonując oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu nie mogły zatem w drodze wykładni eliminować kwestionowanego zapisu, w sytuacji gdy plan ten stanowi akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.
Rozstrzygające sprawę organy administracji, co już wyżej wspomniano, były zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów planu przy ocenie projektowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Żaden przepis prawa nie uprawnia natomiast ww. organów do odstąpienia od uwzględnienia przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chociażby z uwagi na wolę prowadzenia przez Skarżących inwestycji budowlanej. Po drugie, w ramach prowadzonego postępowania organy te nie były uprawnione do oceny zgodności uchwalonego m.p.z.p. z obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej. W konsekwencji również Sąd nie mógł ocenić zgodności spornego planu z obowiązującymi ustawami, gdyż w opisywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Skarżący uczynili decyzję organu administracji budowlanej, a nie taką uchwałę (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 621/17).
Reasumując, każda budowa lub wykonywanie robót budowlanych, niezależnie od tego, czy będą się odbywały na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, nie mogą naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli na danym terenie obowiązuje taki plan) lub innych przepisów. Naruszenie tej zasady stanowi również podstawę do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Jest to przesłanka negatywna bezwzględnie obowiązująca, trwale uniemożliwiająca realizację określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2). Trwała niemożliwość realizacji określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie może być związana z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogą stanowić przeszkodę dopóty, dopóki plan nie zostanie uchylony przez organ nadzoru lub zmieniony przez organy gminy.
W świetle powyższych uwag, stwierdziwszy sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organy administracji zobligowane były do zgłoszenia - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych w zakresie budowy zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość Skarżących, tak też czyniąc. Rozstrzygnięcia organów tutejszy Sąd uznał zatem za prawidłowe, a zarzuty skargi za nieuzasadnione.
Również kwestię twierdzeń strony skarżącej dotyczącej tego, iż organ "ograniczył się wyłącznie do językowego brzmienia przepisów, na podstawie których w dalszej kolejności interpretuje treść rysunku planu", należy uznać za bezzasadną.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w przypadku aktów prawa miejscowego (jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) na pierwszym miejscu uznaje się metodę wykładni tekstu prawnego - metodę językową. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (zob. uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., I KZP 16/00.). Wolno odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 roku sygn. I CKN 664/97).
W przedmiotowej sprawie przyjęcie założenia, że przepisy planu miejscowego, zawierają stosowne ograniczenia, nie wynika z ich nadinterpretacji, albowiem taki wniosek wypływa z literalnego brzmienia § 26 pkt 1 ww. planu, który dopuszcza wykonanie nowych zjazdów wyłącznie na działki wskazane na rysunkach planu, a nie dopuszcza lokalizowania zjazdu z drogi wojewódzkiej do nieruchomości Skarżących.
Z uwagi na powyższe, wykładnia dynamiczna, której użycia przez organ domagali się Skarżący nie mogła być zastosowana.
Sąd ponadto nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani też przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.