Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 144 w związku z art. 61a i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., oraz w związku z art. 59 ust. 5, art. 60 ust. 3 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.) – dalej jako: Prawo lotnicze, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...]nad [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 61a § 1, art. 149 § 3 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 3 i art. 21 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego:
- 1) odmówił wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych;
- 2) odmówił wznowienia, na wniosek Stowarzyszenia [...], wszczętego z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 30 października 2012 r. Stowarzyszenie [...]– dalej jako: Stowarzyszenie, wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych oraz dopuszczenie Stowarzyszenia [...]do udziału na prawach strony w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] marca 2013 r. wydał postanowienie znak: [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...].
Stowarzyszenie złożyło skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1657/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 30 października 2012 r. nie zawierał żądania o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpoznał inny wniosek nie złożony przez Stowarzyszenie. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wezwie Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w aktualnym stanie sprawy.
W związku z powyższym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia 14 marca 2014 r. wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 30 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych poprzez sprecyzowanie powyższego wniosku w aktualnym stanie sprawy. Organ podał, że Stowarzyszenie pismem z dnia 21 marca 2014 r. sprecyzowało wnioski przedstawione w piśmie z dnia 30 października 2012 r. Jednocześnie w powyższym wniosku Stowarzyszenie zawarło kolejny wniosek o wznowienie wszczętego z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych.
Po analizie przedmiotowego wniosku organ uznał, że nie istnieje norma prawa materialnego, z której można wywodzić interes prawny Stowarzyszenia. Mając na uwadze treść wniosku Stowarzyszenia oraz cel jego działalności organ stwierdził, że Stowarzyszenie ma co najwyżej interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], a to jest niewystarczające do uznania, że ma ono przymiot strony niezbędny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także do wznowienia wszczętego z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych.
Organ stwierdził również brak merytorycznego powiązania przedmiotu wszczętego z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], z zakresem działania Stowarzyszenia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyło Stowarzyszenie, podtrzymując argumentację zawartą w pismach z dnia 30 października 2012 r. i z dnia 21 marca 2014 r.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył, że wykonując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1657/13, wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku z dnia 30 października 2012 r. W piśmie z dnia 21 marca 2014 r. Stowarzyszenie sprecyzowało wnioski przedstawione w piśmie z dnia 30 października 2012 i wniosło o:
- 1) stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], o wpisaniu lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych pod numerem [...],
- 2) wznowienie wszczętego z urzędu postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., o wpisaniu lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych ([...]).
Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 roku o wpisaniu lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych, Stowarzyszenie wskazało kumulatywnie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.. Zdaniem Stowarzyszenia, decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...]została wydana bez uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne.
Zdaniem Stowarzyszenia, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]sierpnia 2012 r. powinno być przeprowadzane przy udziale Stowarzyszenia jako organizacji społecznej działającej na prawach strony. Stowarzyszenie posiada status organizacji ekologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), jak i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).
Ustosunkowując się do argumentacji Stowarzyszenia, iż do wniosku o zezwolenie na założenie lotniska wymagane było załączenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia, organ wyjaśnił, że wniosek o wpis do rejestru lotnisk cywilnych lotniska [...]został złożony w dniu 23 grudnia 2005 r. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 170, poz. 1015) do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisu dotychczasowe. Ustawa z dnia 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw weszła w życie z dniem 18 września 2011 r. Z tego powodu w wykazie dokumentów wymaganych do złożenia przy wniosku o zezwolenie na założenie lotniska użytku publicznego nie było wymagane załączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, organ rozstrzygający natomiast nie miał prawa żądać takiego dokumentu.
Dodał, że decyzje środowiskowe są wymagane przy postępowaniach w przedmiocie wydania zezwolenia na założenie lotniska w sprawach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, tj. po dniu 18 września 2011 r.
Organ podkreślił, że wpis lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych był dokonany z uwzględnieniem art. 60 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo lotnicze. Wpis lotniska [...] jako lotniska służb porządku publicznego do rejestru lotnisk cywilnych potwierdził spełnienie przez funkcjonujące lotnisko wymagań technicznych i eksploatacyjnych określonych w przepisach dla lotnisk cywilnych.
W świetle prowadzonych postępowań związanych z zakładaniem lotnisk wspomniał natomiast, że organy właściwe do wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych odmawiają wydawania tych decyzji dla już istniejących obiektów lotniskowych, gdyż nie spełniają one wymagań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ nie mogą być uznane za przedsięwzięcia w rozumieniu art. 71 tej ustawy. Lotnisko [...], a w szczególności jego wpis do rejestru lotnisk cywilnych, nie stanowi nowej inwestycji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W dalszej części organ przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a. Wskazał, że w celu ustalenia, czy Stowarzyszenie posiada legitymację do udziału w sprawie na prawach strony, organ zbadał zgodnie ww. przepisem, czy jego udział jest uzasadniony przedstawionymi celami statutowymi oraz czy za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi w partykularnych i statutowych sprawach danej organizacji społecznej, w tym przypadku w zakresie ekologii, a szczególnie w zakresie postępowań w przedmiocie decyzji środowiskowych. Organ z tytułu przedstawionych powyżej uwarunkowań nie rozstrzygał w zakresie decyzji środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, tym samym nie kwalifikuje Stowarzyszenia jako strony w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych. Poza tym organ stwierdził o braku istnienia merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z zakresem działania Stowarzyszenia.
Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Postanowienie zaskarżyło w całości, zarzucając organowi:
- a) naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 62 k.p.a. poprzez bezpodstawne załatwienie dwóch spraw administracyjnych jednym postanowieniem;
- b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w postępowaniu [...] dotyczącym wpisania lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych organ skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, niezasadnie uznając, że Centrum Usług Logistycznych (Instytucja Gospodarki Budżetowej) jest następcą prawnym wnioskodawcy – Lotniczego Zakładu Budżetowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Lotnisko [...]";
- c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja [...] dotycząca wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. pomimo niespełnienia przez stronę materialnoprawnych przesłanek do uzyskania takiej decyzji wynikających z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne;
- d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja [...]dotycząca wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie bez wymaganego wniosku zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze;
- e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której postępowanie zakończone decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] przeprowadzone zostało bez udziału Stowarzyszenia, mimo posiadania statusu organizacji społecznej mającej prawo działać w postępowaniu na prawach strony i złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg. norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie rozwinęło postawione na wstępie zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], którym organ:
- 1) odmówił wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych;
- 2) odmówił wznowienia, na wniosek Stowarzyszenia [...], wszczętego z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], dotyczącej wpisania lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w wyniku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 30 października 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 marca 2014 r.
Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji z dnia [...] lipca 2014 r., bowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniony okazał się postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 62 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca podniosła, że organ prowadził sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności i wznowienia jako jedno postępowanie i obie te sprawy zostały załatwione jednym aktem administracyjnym, do czego organ nie był uprawniony i co sposób rażący narusza przepisy procedury. W ocenie Stowarzyszenia, jego podanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności i wznowienia potraktować należy jako dwie różne sprawy administracyjne. Pomimo tożsamości podmiotowej i zbliżonych okoliczności faktycznych, w obu sprawach istnieje inna podstawa prawna rozstrzygnięcia. Załatwienie obu spraw jednym postanowieniem stanowi naruszenie ukształtowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasady "jedna sprawa – jedna decyzja".
W odpowiedzi na skargę organ uznał powyższy zarzut za bezpodstawny. W ocenie organu, w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym sprawy prawidłowe było połączenie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. z rozstrzygnięciem dotyczącym odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ przywołał treść art. 62 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na dopuszczalność prowadzenia na podstawie wskazanego przepisu jednego postępowania w połączonych sprawach dotyczących tej samej strony.
Dalej wskazał, że w sprawie wniosku Stowarzyszenia sprecyzowanego w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. należało wydać wspólne postanowienie rozstrzygające na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. o prawie Stowarzyszenia do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie lotniska do rejestru lotnisk cywilnych. W obu sprawach, których wszczęcia domagało się Stowarzyszenie, występuje ten sam stan faktyczny, właściwy do rozpatrzenia jest ten sam organ administracji publicznej. Dodatkowo, pomimo że podstawa prawna żądania nie jest taka sama, to interes organizacji społecznej do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniach wskazanych przez Stowarzyszenie jest tożsamy i oparty na tych samych podstawach prawnych. W obu sprawach wskazywane są takie same przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych. Organ stwierdził także, że zaskarżone postanowienia dotyczyły kwestii wstępnej wymagającej jednolitego rozstrzygnięcia w zakresie posiadania przez Stowarzyszenie prawa, na podstawie art. 31 k.p.a., do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Z tych wszystkich przyczyn, zdaniem organu, należało obie sprawy rozpoznać łącznie, kierując się zasadami interesu stron oraz szybkości i ekonomiczności działania.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, odnoszącej się do kwestii połączenia w jednym postanowieniu rozstrzygnięć dotyczących dwóch spraw, zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu wydanym w I instancji. Oczywiście taka próba "uzupełniania" uzasadnienia wydanych postanowień w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, jest niedopuszczalna, bowiem nie może zastąpić rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki: NSA z dnia 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95 oraz WSA w Warszawie z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/07 i z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 156/08; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższego, nie można zgodzić się z argumentacją organu, wskazującą na prawidłowe – w jego ocenie – zastosowanie w omawianym przypadku art. 62 k.p.a. Zgodne z tym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Sąd zna i podziela przywołane przez organ stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż przy zachowaniu warunków w tym przepisie określonych możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego tej samej strony (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie było jednak podstaw do zastosowania omawianego przepisu, którego organ nawet nie powołał w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. ani w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2014 r.
Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa – jedna decyzja" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 432/08; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe – podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe – treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany wcześniej przepis art. 62 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw – także, gdy występuje w nich ta sama strona, o ile pomiędzy tymi sprawami istnieje łącznik w postaci wspólnego stanu faktycznego i tożsamej podstawy prawnej.
W piśmie z dnia 21 marca 2014 r., uzupełniającym wniosek z dnia 30 października 2012 r., Stowarzyszenie zawarło więcej niż jedno żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. W pkt 1 pisma Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wpisaniu lotniska [...]do rejestru lotnisk cywilnych, zaś w pkt 5 o wznowienie wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. (zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji).
Nie budzi wątpliwości, że materialnoprawne podstawy żądań zawartych we wniosku Stowarzyszenia i zarazem podstawy prawne działania organu są w obu tych sprawach różne. Zarówno postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są postępowaniami nadzwyczajnymi, przy czym przesłanki i tryb stwierdzenia nieważności określają przepisy art. 156 – 159 k.p.a., zaś postępowanie wznowieniowe regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania to dwie zupełnie odmienne instytucje prawne, które różnią się skutkami prawnymi, jakie wywołują w obrocie prawnym, przesłankami, trybem postępowania. W każdej z tych spraw odmiennie zostały uregulowane organy administracji publicznej właściwe w sprawie, jak też mogą różnić się kręgiem stron postępowania. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i załatwienie sprawy jednym postanowieniem w sytuacji, gdy inne są materialne podstawy prawne rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a inne rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania.
Każde z żądań zawartych w piśmie Stowarzyszenia z dnia 21 marca 2014 r. (stanowiącym sprecyzowanie wniosku z dnia 30 października 2012 r.) stanowi oddzielną sprawę administracyjną, która powinna kończyć się wydaniem w każdej z nich odrębnego rozstrzygnięcia. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż w obu sprawach uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia jako organizacji społecznej jest związane z oceną przesłanek określonych w przepisach art. 31 § 1 – 3 k.p.a., mających zastosowanie w przypadkach, gdy organizacja społeczna występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby.
Zwrócić należy uwagę także na inną wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć. Organ naruszył również przepis art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Przepis ten, mający zastosowanie odpowiednio do postanowień, stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa.
Wydanie jednego rozstrzygnięcia w kilku sprawach spowodowało, że w uzasadnieniach postanowień obu instancji organ nie odniósł się wystarczająco precyzyjnie do każdego z rozstrzygnięć, tj. odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego i odmowy wznowienia postępowania. Argumentacja organu jest chaotyczna, brak jest wyraźnego wyodrębnienia przyczyn, z jakich organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a z jakich odmówił wznowienia postępowania. Dokonując oceny interesu prawnego Stowarzyszenia w kontekście art. 31 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził brak istnienia merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z zakresem działania Stowarzyszenia. Organ jednak nie tylko nie sprecyzował, o jakie postępowanie chodzi, ale i w żaden sposób nie odniósł się do zakresu działania Stowarzyszenia.
Również wskazanie podstawy prawnej w obu wydanych postanowieniach jest wadliwe. Wskazana przez organ podstawa prawna postanowień przyjmuje postać zbitki szeregu przepisów, a tymczasem w stosunku do każdego z rozstrzygnięć wymienionych w pkt 1 i 2 postanowienia organu I instancji powinna być ona wskazana odrębnie. W uzasadnieniu wydanych postanowień zabrakło też przytoczenia i wyjaśnienia przepisów wskazanych w sentencji postanowień stanowiących podstawę prawną działania organu (z wyjątkiem art. 31 § 1 k.p.a. – w postanowieniu organu I instancji).
Reasumując powyższe, Sąd uznał, że organ wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., jak i zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2014 r., naruszył przepisy postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 62 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wydać oddzielne rozstrzygnięcia w sprawach, których wszczęcia domagało się Stowarzyszenie w piśmie z dnia 30 października 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia 21 marca 2014 r. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie wpisania lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych organ winien ocenić ten wniosek z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Rozpoznając zgłoszony wniosek o wznowienie postępowania organ powinien z kolei wnikliwie odnieść się do wskazanej przez organizację społeczną przesłanki wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przedmiotem rozstrzygnięcia organu w kontrolowanym postępowaniu było tylko żądanie Stowarzyszenia dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] oraz żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Z tego względu jedynie na marginesie wskazać należy, że organ winien dodatkowo rozważyć treść pkt 1 i 2 pisma Stowarzyszenia z dnia 21 marca 2014 r. pod kątem ewentualnego zawarcia w nich wniosku o stwierdzenie nieważności również decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie lotniska użytku niepublicznego [...].
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie z pkt II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na koszty te w wysokości 457 zł składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł (określone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.