Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku M. O. reprezentowanej przez A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy, usytuowanego na działce M. O., nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy w [...].
Powyższe postanowienie zostało doręczone w dniu 22 czerwca 2012 r. pełnomocnikowi M. O. – A. W. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. pełnomocnik M. O. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 20012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu powiatowego.
M. O. reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do GINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. We wniosku podniosła, że zażalenie zostało według niej wniesione w terminie prawem przepisanym, jednak organ uznał, że uchybiła terminowi o jeden dzień. Ponadto wskazała, że organ doręczył postanowienie tylko pełnomocnikowi, a nie skarżącej.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r. Organ podniósł, że postanowienie organu powiatowego zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 czerwca 2012 r., zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 3 lipca 2012 r. Zażalenie na to postanowienie zostało nadane listem poleconym przez pełnomocnika skarżącej dopiero w dniu 4 lipca 2012 r. W ocenie organu postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest zatem obarczone wadą rażącego naruszenie prawa, nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w imieniu skarżącej M. O. pełnomocnik – A. W. We wniosku podniesiono, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi, natomiast nie otrzymała go skarżąca. Wskazano również, że gdyby skarżąca otrzymała postanowienie zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., wówczas nie doszłoby do uchybienia terminu.
Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.
W uzasadnieniu organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa na co wskazuje skarżąca we wniosku, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Zdaniem organu [...] WINB, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] prawidłowo stwierdził, że zażalenie M. O., reprezentowanej przez A. W. na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Ponadto organ odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 14 października 2010 r. na podstawie którego M. O. ustanowiła swoim pełnomocnikiem A. W., w związku z czym stosownie do art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręczane były pełnomocnikowi.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła w imieniu skarżącej pełnomocnik – A. W. wnosząc o jego uchylenie bądź o stwierdzenie jego nieważności ze względu na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i art. 29 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a także naruszenie przepisów art. 7, 9, 77 i 81 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że fakt, iż A. W. była pełnomocnikiem skarżącej M. O., nie zwalniał organu od doręczenia rozstrzygnięcia M. O. W ocenie skarżącej w związku z tym, że organ nie przesłał decyzji właścicielowi, powinien z tego powodu wznowić postępowanie administracyjne, natomiast organ wojewódzki stwierdzić z urzędu nieważność wskazanego w zażaleniu postanowienia PINB. Skarżąca wskazała ponadto, że w orzecznictwie oraz doktrynie prawa obowiązuje pogląd, że niedostarczenie decyzji pełnomocnikowi skutkuje wznowieniem postępowania, zatem na zasadzie analogia legis, skutek taki wywołuje brak doręczenia aktu administracyjnego adresatowi – właścicielowi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga M. O. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], nie naruszają prawa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.)., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanego rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Należy jednocześnie nadmieniać, że stosownie do art. 126 k.p.a., przepis art. 156 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień.
GINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. prawidłowo uznał, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r., znak: stwierdzające uchybienie teriminu do wniesienia zażalenia nie jest obarczone żadną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie nieważności.
W niniejszej sprawie postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r., którym zawieszono postępowania, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 czerwca 2012 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Natomiast w świetle art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewnie zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
W świetle powyższego termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 3 lipca 2012 r. Pełnomocnik skarżącej wniosła zażalenie, jednakże po upływie terminu do jego wniesienia, bowiem zażalenie nadała listem poleconym dopiero w dniu 4 lipca 2012 r. Słusznie zatem organ wojewódzki stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Nie można również zgodzić się z zarzutem, że organ powinien doręczyć postanowienie skarżącej osobiście, a nie tylko pełnomocnikowi, bowiem zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym (doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa) organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 892/11).
Wskazać również należy, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanawia pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że zostaje ona poinformowana o treści pisma i nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego, zwłaszcza w kontekście obliczania terminu do złożenia od tego pisma środka prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie 18 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 77/11, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739).
W związku z powyższym postanowieniu [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nie można uczynić zarzutu naruszenia prawa. Tym bardziej wykluczona jest konkluzja, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.