Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], uchylającą własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi garażami oraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kotłownią gazową przy ulicy [...]nr [...]w [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Inwestycja przy ul. [...] w [...]została zrealizowana przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wydane przez Prezydenta Miasta [...] oraz o wydaną wcześniej decyzję Prezydenta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2001 r.
Po zakończeniu robót budowlanych inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] września 2005 r. udzielił w dniu 22 września 2005 r. inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.
Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] podnosząc, że decyzja ta jest niezgodna z wydanym pozwoleniem na budowę, ponieważ nie wypełnia warunku budowy parkingu (pkt 5 decyzji o pozwoleniu na budowę). Wspólnota wskazała ponadto, na niezgodność wykonania zjazdu do garażu z zatwierdzonym projektem oraz brak zamontowania żaluzji na kominach.
Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2001 r. określono warunki realizacji inwestycji wynikającej z ustaleń miejscowego planu ogólnego z których wynikało, że w przedmiocie parkowania i garażowania samochodów należy przyjąć 330 miejsc postojowych na 1000 mieszkańców, a dla pomieszczeń handlowych 45 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytkowej. W decyzji zaznaczono, że miejsca postojowe należy realizować na terenie własnym lub na działkach sąsiednich za zgodą właścicieli gruntu.
W decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], wskazano inwestorowi jako warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, że właściciele nieruchomości nr [...] wystąpią o udzielenie pozwolenia na budowę parkingu poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu będzie przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy ww. parkingu jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/09, uchylił decyzje obu instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, a dotyczącego warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, którym miało być przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy parkingu na działce [...] jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i nie wyjaśniły, czy możliwym było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo braku zrealizowania parkingu na sąsiedniej działce.
Sąd podkreślił, że organy powinny dokonać oceny kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności fakt, że na działce nr [...], wskazanej w pozwoleniu na budowę, nie wydano pozwolenia na budowę parkingu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...].
Decyzja ta stała się ostateczna.
Na skutek żądania inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], której wydano pozwolenie na użytkowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę, w trybie wznowienia postępowania - doszedł do wniosku, iż wobec przedstawienia przez inwestora długoterminowej umowy dzierżawy miejsc parkingowych w lokalizacji wskazanej przez decyzję Prezydenta Miasta [...] warunek zapewnienia miejsc parkingowych uznać należy za spełniony, ponieważ inwestor przedstawił umowę najmu miejsc parkingowych na nieruchomości nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...].
Natomiast analizując kwestię wystąpienia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...] o udzielnie pozwolenia na budowę parkingu, organ doszedł do wniosku, iż nie jest to warunek na tyle istotny, by jego naruszenie musiało skutkować decyzją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że wykonano wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym co wynika z kontroli obowiązkowej jaką przeprowadzono w dniu 10 sierpnia 2005 r.
Skoro więc wykonane roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem - co zostało stwierdzone przez właściwy organ i nie było kwestionowane przez strony postępowania, a zatwierdzony projekt budowlany był zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - to organ uznał, iż twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niezgodnej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy jest bezpodstawne.
Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. podzielając stanowisko organu I instancji i podkreślając, że wykazanie przez wnioskodawcę, że dodatkowe miejsca postojowe zostały zapewnione przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...].
Skarżonej decyzji zarzucono błędną ocenę stanu faktycznego mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż wykonanie 10 miejsc parkingowych dla opisanego budynku wielorodzinnego, w miejsce wymaganych i objętych pozwoleniem na budowę 20 miejsc, jest zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę oraz wymogami decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z ustawą Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - Dz.U. z 2012 r. poz. 270).
Na wstępie podkreślić należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu, wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organ wojewódzki zasadnie wznowił w tej sprawie postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wniosek pochodził od strony, wniesiono go w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o decyzji oraz brak było innych przeszkód formalnoprawnych do wznowienia postępowania.
Przechodząc zatem na grunt wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi garażami oraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kotłownią gazową przy ulicy [...] w [...] należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem takiego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu było wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznaczało, że w postępowaniu tym organ administracji nie był władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.
Kontrolowaną w postępowaniu wznowieniowym ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...]września 2005 r., uznając, że inwestor nie spełnił warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, która nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stanowiąc, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu będzie przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy parkingu na działce [...] jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Ponadto decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę zawierała zapis mówiący, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie właściciele nieruchomości sąsiedniej nr [...] winni wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego parkingu. Inwestor tymczasem wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny, który posiada tylko 10 miejsc postojowych w boksach garażowych na własnej działce nie zapewniając dalszych miejsc postojowych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę, w trybie wznowienia postępowania - doszedł do wniosku, iż wobec przedstawienia przez inwestora długoterminowej umowy dzierżawy miejsc parkingowych w lokalizacji wskazanej przez decyzję Prezydenta Miasta [...] warunek zapewnienia miejsc parkingowych uznać należy za spełniony. Organ wskazał, że inwestor przedłożył umowę najmu miejsc parkingowych na innej nieruchomości nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...] i [...] i dlatego doszedł do wniosku, iż warunek realizacji miejsc postojowych na działce [...] nie był na tyle istotny, by jego naruszenie musiało skutkować decyzją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skoro takie miejsca zapewniono na innych działkach.
Sąd podzielając stanowisko organów administracyjnych, a w szczególności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga, charakter przepisu, który został naruszony, a nie tylko sama oczywistość naruszenia prawa, zauważa, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było to, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w kontekście niezapewnienia miejsc postojowych na działce nr [...]. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], wskazano inwestorowi jako warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wystąpienie właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...]o pozwolenia na budowę parkingu poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i długoterminową umową dzierżawy ww. parkingu jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Inwestor nie zapewnił miejsc postojowych na działce nr [...] wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę zatem dopuszczenie do użytkowania obiektu bez wymaganych pozwoleniem na budowę miejsc postojowych może wywierać negatywny skutek z punktu widzenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i skutków społeczno-gospodarczych jaki wywołuje dla mieszkańców brak miejsc postojowych.
Czy zagrożenie to, a więc ewentualny negatywny skutek, został usunięty poprzez zabezpieczenie miejsc postojowych na innej działce tego Sąd nie mógł ustalić wobec braku pogłębionej przez organ II instancji analizy zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową, która podniosła, że na dzień wydawania pozwolenia na budowę nie wskazano żadnych miejsc postojowych poza 10 miejscami postojowymi w boksach garażowych na własnej działce.
Zdaniem strony skarżącej dopuszczenie do użytkowania obiektu bez wymaganych pozwoleniem na budowę miejsc postojowych spowodowało negatywny skutek z punktu widzenia interesu członków Wspólnoty Mieszkaniowej co może się przełożyć na wywiedzenie w sprawie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych jaki wywołuje dla mieszkańców brak miejsc postojowych.
Zatem, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać ponownej oceny kontrolowanej decyzji w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę przez jednoznaczne ustalenie czy wobec nie zapewnienia miejsc postojowych na działce nr [...] wskazane przez inwestora inne miejsca postojowe zostały zapewnione przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie i czy członkowie Wspólnoty mieli gwarancję zapewnionego dostępu do tych miejsc. Niewystarczające jest w tym zakresie powołanie się wyłącznie na przedstawione informacje inwestora.
W związku z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.