Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r.
([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu odwołania B. i W. C. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. ([...]) stwierdzającą - na wniosek B. P. - nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2008r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pp. C. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny, jednorodzinny oraz dobudowę garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
W ocenie organu, decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa. Badaną decyzję poprzedzała bowiem decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. ustalająca warunki zabudowy m.in. dla dobudowy garażu jednostanowiskowego o powierzchni zabudowy do 20 m 2. Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy garażu wynosi 24,7 m 2. Nadto, zaplanowano dobudowę kotłowni (pow. 4,9 m 2), której ww. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała.
Powyższe oznacza, że powierzchnia zabudowy budynku zwiększyła się o 29, 6 m 2, tj. o 50% więcej niż przewidywała decyzja o warunkach zabudowy.
Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części (garażu i kotłowni), gdyż nad garażem zaprojektowano kolejną kondygnację.
Nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby rozbudowa mogła powiększyć powierzchnię zabudowy o maks. 20 m 2.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i rażącego naruszenia § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Wyjaśnił, że art. 71 ust. 2 pkt 1 określa jakie dokumenty powinny być złożone wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, jednak nie dotyczy to wniosku o pozwolenie na budowę. Podobnie § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia nie stanowi, że ekspertyza winna być złożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, tylko winna być przygotowana przed rozpoczęciem robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wielkość dobudowy określono w opisie inwestycji, który ma równie istotne znaczenie, co warunki określone w innych częściach decyzji. Ustalając warunki zabudowy organ dokonywał bowiem oceny konkretnego przedsięwzięcia (m.in. lokalizacji, gabarytów, przeznaczenia, zapotrzebowania na wodę, energię). Niedopuszczalnym jest więc udzielenie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach znacznie odbiegających od tych, które wskazał inwestor wnioskując o ustalenie warunków zabudowy.
Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego oczywistość nie budzi wątpliwości. Skutki jakie wywołuje decyzja, a także bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów również nie pozwalają przyjąć, iż kontrolowaną decyzję wydał organ praworządnego państwa.
Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i W. C. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zakwestionowali stwierdzenie organu, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że rozbudowa narusza ład przestrzenny, a także bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów. Zaznaczyli, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące.
Zdaniem skarżących, Wojewoda błędnie przyjął, że doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy i rażącego naruszenia § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do naruszenia ww. przepisów nie doszło.
Odnosząc się do ustaleń organu, że udzielono pozwolenia na budowę obiektu o parametrach znacznie przekraczających określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazali, że w II części decyzji pt. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w pkt 2 pt. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określono podstawowe parametry, w tym dot. linii zabudowy, maks. wysokości budynku, kąta pochylenia połaci dachowych. Nie określono nowej powierzchni zabudowy, w tym gabarytów zewnętrznych garażu, pozostawiając tą kwestię inwestorowi, tym bardziej, że odległość garażu od granicy działki wynosi ok. 7 m - a więc nie leży w obszarze oddziaływania, o którym mowa w § 12 ust. 4 warunków technicznych w zw. z § 12 ust. 2 i 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy.
Zaznaczyli, że zarzut naruszenia ładu przestrzennego jest także nietrafny.
Zdaniem skarżących, inwestor jako uczestnik procesu budowlanego nie powinien być skazany na konsekwencje prawne wynikające z odrębnych ocen i interpretacji tych samych zdarzeń prawnych przez praworządne organy Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Zaskarżona odpowiada prawu.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny, jednorodzinny oraz dobudowę garażu na działce nr ew. [...] w [...].
Zaznaczyć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania stanowiącym odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.
Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadami określonymi w a t 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje zatem całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje,czy wydanie decyzji może powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Dodać należ, że w tym postępowaniu organ weryfikuje decyzję w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce tylko wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497).
Sąd podziela stanowisko organu, że kontrolowana w nim decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe wykazał organ jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji wskazując, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt nie odpowiada warunkom określonym, w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie dobudowy garażu do budynku gospodarczego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew zarzutom skargi, z porównania obu decyzji oraz projektu budowlanego wynika bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała dobudowę garażu jednostanowiskowego o maksymalnej powierzchni do 20 m2, natomiast w projekcie przewidziano garaż o powierzchni 24, 7 m2.
Nadto, jak słusznie podniósł organ - w projekcie zaplanowano pomieszczenie kotłowni o powierzchni zabudowy 4,9 m2, którego decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie przewidywała. W sumie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. zatwierdzono projekt budowlany zwiększający powierzchnię zabudowy działki inwestycyjnej o 9, 6 m2 (wskazanie pow. zab. 29, 6 m 2 stanowi oczywistą omyłkę).
Zgodzić się należy z organem, że decyzja o warunkach zabudowy bezwzględnie wiąże organ architektoniczno budowlany. Związanie to wynika z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 64 tej ustawy i oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego określony z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie warunków w decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nie tylko parametrów samego obiektu, ale i innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności wzniesienia konkretnego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., II OSK 94/11, LEX nr 1219178, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008r., II SA/Kr 484/07 LEX nr 510202).
W związku z powyższym organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że nie wolno mu odstąpić od ustaleń określonych w tej decyzji (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 28 września 2005 r., IV SA/Wa 79/05 LEX 192928).
Wbrew zatem zarzutom skargi, stwierdzone naruszenie jest oczywiste, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy jasny w swej treści, a jego bezwzględnie obowiązujący charakter powoduje, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r., jako obarczonej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można bowiem zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego nie respektującej postanowień określonych dla tej inwestycji w decyzji określającej warunki zabudowy.
W świetle przedstawionej argumentacji bez znaczenia pozostawały podnoszone w skardze uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno - estetyczne jakimi kierowali się skarżący występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Podobnie, nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że w pkt. II.2 pt. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego decyzja nie wskazywała dopuszczalnej powierzchni zabudowy garażu. Wielkość ta została bowiem określona w pkt. I.1 decyzji pt. Rodzaj inwestycji.
Nie było również podstaw do kwestionowania przymiotu strony B. P. w niniejszej sprawie, skoro była ona stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem badanej decyzji, a z akt sprawy wynika, że budynek uczestniczki postępowania położony jest w granicy z działką inwestycyjną, przy ścianie budynku skarżących. Ugruntowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że krąg stron w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, ustala się tak samo, jak w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bodącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.