Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. P. i W. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku - obwodnica miasta G. od km 410 + 260 do km 418 + 546 (...).
W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast skarżący wiążą swoje prawo do udziału w postępowaniu z posiadaniem prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr ew.[...], położonej w obrębie G., gm. G. Organ podniósł ponadto, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]) udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości.
Pismem z dnia 28 listopada 2007r. J. P. i W. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji wydanej w I instancji podnosząc, że inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał prawa do ich nieruchomości, a nadto decyzja ta zawiera nieprawidłowe rozwiązania projektowe. Zdaniem skarżących okoliczność, że z zakresu pozwolenia na budowę wyłączono kilka działek, pozostaje bez wpływu na ocenę, czy są stronami postępowania i dodali, że budowa drogi prowadzi do pozbawienia ich nieruchomości jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 5 Prawa budowlanego, jak również powoduje brak możliwości wykorzystania działki na jakiekolwiek cele. Powyższe wskazuje, że skarżący spełniają kryteria strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jak również w rozumieniu art. 28 kpa.
W ocenie skarżących, bez znaczenia pozostaje fakt wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren ich nieruchomości, gdyż nastąpiło to pół roku po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę G. nie posiadał żadnych uprawnień do ingerowania w ich nieruchomość, a zwłaszcza do pozbawienia jej dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że uzyskane przez inwestora zezwolenie na zajęcie ich nieruchomości nie jest równoznaczne z pozbawieniem ich prawa własności, a tym samym w żaden sposób nie ogranicza im możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wada nieważności decyzji administracyjnej istnieje bowiem od chwili jej wydania i nie podlega usunięciu na skutek zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji zezwalającej na budowę.
Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]), po rozpatrzeniu wniosku J. i W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej dodając, że z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi wynika, iż nie obejmowała ona działki o nr ew. [...]. Stwierdzono w niej bowiem, że pozwolenie na budowę wydaje się z wyłączeniem niżej wymienionych działek (w tym działki nr [...]), przewidzianych pod realizację inwestycji tj. stałe zajęcie terenu. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie można uznać wnioskodawców za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wprowadzałby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania, należącej do wnioskodawców działki nr ew.[...].
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. P. i W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].
W skardze skarżący przytoczyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że w dacie wydania pozwolenia na budowę przysługiwało im pełne prawo do ich nieruchomości, której współużytkownikami wieczystymi pozostają nadal.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
W rozstrzyganej sprawie naruszenia tego rodzaju wystąpiły, zatem skargę należało uwzględnić.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontrolowanych rozstrzygnięciach stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu, w postępowaniu nieważnościowym, decyzji o pozwoleniu na budowę ww. drogi, gdyż działka skarżących w całości została zajęta pod planowaną inwestycję, a ponadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]) udzielił G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Stanowiska tego nie podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Na wstępie podkreślić trzeba, że od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który ustanowił wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 kpa.
Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo swej odrębności, nie zmienia zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę, zatem przepis ten winien mieć również zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym tego rodzaju.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.
Jeśli zatem obszarem oddziaływania obiektu, jest teren znajdujący się wokół planowanej inwestycji, powodujący dla podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczenia w jego zagospodarowaniu, to tym bardziej za taki obszar należy uznać teren, który w całości objęty jest zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie Sądu podmioty wymienione w powołanym przepisie, w sytuacji zajęcia w całości działek na cele budowlane, winny posiadać interes prawny w kwestionowaniu, w postępowaniu nadzwyczajnym, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jeśli skutkiem wydania takiej decyzji jest ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nadal pozostającym w ich władaniu.
Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organów, które odmawia skarżącym, jako użytkownikom wieczystym działki nr [...], możliwości weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, pozbawiającej przedmiotową działkę dostępu do drogi publicznej tylko dlatego, że planowana inwestycja obejmuje w całości działkę skarżących.
Zdaniem Sądu, za stanowiskiem organów nie przemawia również powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] (nr [...]), udzielająca inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, gdyż decyzja ta nie zmienia stosunków własnościowych na działce skarżących, nie jest bowiem równoznaczna z wywłaszczeniem.
Sytuacji skarżących nie zmienia również decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] (nr [...]), wydana na podstawie m.in. art. 12 ust 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, mocą której ustalono przebieg przedmiotowej inwestycji m.in. na działce skarżących. Zauważyć należy, że uprzednio obowiązujący art. 12 ww. ustawy nie zawierał ustępu 4 (dodanego ustawą z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw -Dz. U. Nr 220, poz. 1601.), w którym wskazano, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (...) z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę.
W sprawie ustalenia lokalizacji ww. drogi zastosowanie miał art. 12 w starym brzmieniu, gdyż zgodnie z art. 5 ust 2 ww. ustawy zmieniającej do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy - w jego dotychczasowym brzmieniu.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, dopóki J. P. i W. P. nie zostali skutecznie wywłaszczeni, dopóty posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, pozbawiającej przedmiotową działkę dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Wobec naruszenia art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego rzeczą organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.