Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu 17 kwietnia 2008r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008r., informujące w związku z art. 84 b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane o zaistnieniu okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...]marca 2008 r., nr [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienioną decyzją Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i G. M. pozwolenia na dobudowę budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym na działce nr geod. [...] położonej w m. C., gm. R. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. o pozwoleniu na dobudowę wydana została przez Starostę R. po zrealizowaniu inwestycji pozwoleniem tym objętej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2008 r., że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym, a do wykonania zostały wyłącznie drobne roboty wykończeniowe wewnątrz części garażowej.
Powyższe potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który dokonał doraźnych czynności wyjaśniających i na podstawie zebranych w sprawie dowodów uznał, że przedmiotowa rozbudowa rozpoczęta została przed wydaniem na nią pozwolenia. Okoliczność wykonania inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wynika również z dokumentów dotyczących prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w R. dochodzenia o przestępstwo przewidziane w art. 90 ustawy - Prawo budowlane.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd niedopuszczalne było w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Starostę R. wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejność działań określona została przez ustawodawcę zatem jednoznacznie - najpierw wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero później rozpoczęcie robót budowlanych.
Wydanie przez Starostę R. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r., w sytuacji, gdy budowa nią objęta została już zrealizowana, niewątpliwie w sposób rażący naruszyło art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu w omawianej sprawie zaszła więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. i G. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], iż badana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego jednoznacznie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie zastała wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Za powyższym stanowiskiem przemawia również literalna wykładnia art. 28 ust. 1 w/w ustawy - roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - co oznacza, że nie tylko zakończenie, ale również rozpoczęcie i prowadzenie robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stoi w oczywistej sprzeczności z cytowanym przepisem.
Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje, że weryfikowana decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008 r., wydana została po zrealizowaniu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. i G. M. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne uznanie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję oraz art. 156 § 2 Kpa poprzez nie uwzględnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
W skardze podniesiono, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie był spornym. Sporne natomiast pozostają skutki prawne, jakie z niego wywiedziono, w szczególności uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja spowodowała tj. przesłanki wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w § 2 art. 156 Kpa.
Przedmiotową budowę prowadzono w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zagospodarowania terenu i sporządzony przez uprawniony podmiot projekt budowlany, który stał się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (czego konsekwencji prawnych w sprawie żaden z orzekających organów nie ocenił). Budowa, już po wydaniu decyzji została faktycznie zakończona, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo ustalonych faktów nie dokonał jej wstrzymania przed ukończeniem prac (wstrzymanie wykonania decyzji miało miejsce dopiero na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji).
Skoro organ nadzoru mimo znajomości stanu faktycznego nie dokonał wstrzymania budowy, a jedynie ukarał skarżących mandatem, to działając w zgodzie z prawomocną decyzją mogli oni dokończyć wszystkie prace.
Jedynym więc - w rozumieniu prawa budowlanego- elementem niezbędnym do zakończenia procesu inwestycyjnego (w momencie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę) stało się zgłoszenie zakończenia budowy.
W ocenie strony skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji dokonane w sprawie nie prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jest jedynie działaniem, które może spowodować wydanie takiej samej jak dotychczas wydana decyzji i to w oparciu o te same dokumenty, które stały się podstawą jej wydania.
W niniejszej sprawie, uznanie rażącego naruszenia art. 28 ustawy Prawo Budowlane było zbyt daleko idące. Budowa rozpoczęła się przed wydaniem decyzji i stan ten naruszał ów przepis bez wątpienia. Ustawa jednak nie stanowi, że organ wydający pozwolenie nie może go wydać kiedy budowa już się rozpoczęła (wszak w powołanym art.48 Pr. bud. właśnie taką możliwość się przewiduje).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.
Już na wstępie podnieść należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do decyzji z dnia 7 marca 2008r. tego rodzaju sytuacja wystąpiła.
Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99).
W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia.
Z akt sprawy wynika, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została po zrealizowaniu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem. Powyższe potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nadesłanych przez organ administracji. Faktu tego również nie kwestionują sami skarżący w skardze wniesionej do Sądu. Z protokołu kontroli z dnia 10 marca 2008r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wynika, że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym. Wykonanie inwestycji przed wydaniem wymaganej decyzji potwierdzają także dokumenty nadesłane prze Komendę Powiatową Policji w R., w szczególności protokoły z przesłuchania świadków z dnia 10 marca 2008r. i z dnia 13 marca 2008r.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od tej zasady określają przepisy art. 29-31. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana po zrealizowaniu, a nawet po faktycznym rozpoczęciu przez inwestora inwestycji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Zasada ta jest powszechnie akceptowana w sądownictwie administracyjnym, o czym świadczy m.in. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. IV SA 3023/2000 oraz liczne wyroki WSA, m.in. VII SA/Wa 1349/2005, VII SA/Wa 516/2004. W wyrokach tych jednoznacznie stwierdza się, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, rażąco narusza art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych.
Inwestor, który rozpoczyna budowę nieposiadając ostatecznej decyzji, niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego i tym samym naraża się on na ryzyko, iż decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego
Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, że decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008r. rażąco naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Strona skarżąca w skardze przedstawiła dokonaną przez siebie wykładnię kwestionowanych przepisów, z którą nie sposób się zgodzić. W szczególności nie można stwierdzić iż, decyzja z dnia 7 marca 2008r. wypełniała przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa mówiącą o niewykonalności decyzji. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas.
W wyroku z dnia 8 lutego 1985 r. I SA 1090/84 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.
W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.
W świetle przytoczonych faktów, podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).