Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

1. I. Stan sprawy.
2. 1. Decyzją z [...] października 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. i H. F. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy - utrzymało w mocy ww. decyzję

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że ww. decyzją organ I instancji ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] (dalej: "Spółka") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową z możliwością budowy garażu podziemnego na dz. ew. nr [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Od ww. decyzji wpłynęły odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (sąsiedni budynek na sąsiedniej działce) w W. (dalej: Wspólnota") i H. F., właściciela mieszkania w budynku [...].

SKO przytoczyło zarzuty zawarte w odwołaniu Wspólnoty i H. F., oraz "stwierdziło interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie, jako strona przez p. H. F.. Za uzasadnione należy uznać wskazanie co do tego, że planowana inwestycja będzie oddziaływać wprost na lokal skarżącego, który to lokal znajduje się bezpośrednio nad planowanym wjazdem na teren inwestycji (przejazd bramowy przez budynek na dz. ew. nr [...]) tzn., że wszelkie planowane roboty budowlane mające na celu realizację przedmiotowej inwestycji z możliwością budowy garażu podziemnego, będą oddziaływać negatywnie na lokal skarżącego ze względu na m.in. dostosowanie wjazdu bramowego na potrzeby nowej inwestycji. Zatem należało uznać p. H. F. za stronę w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.".

Odnosząc się do odwołań SKO stwierdziło, że warunek dostępu do drogi publicznej ul. [...] został spełniony, gdyż inwestor jest współużytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] (z kamienicą z wjazdem bramowym) i jedynym użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] bezpośrednio przylegającej do ul. [...]. Właścicielem tych działek jest Miasto [...]. Zatem jako użytkownik wieczysty, Spółka ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - dla dz. ew. nr [...] przez dz. ew. nr [...] i [...], a więc wymóg dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z ar. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest spełniony. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca jest współwłaścicielem budynku przy ul. [...] (kamienica z przejazdem bramowym), a parametry techniczne dostępu do drogi publicznej nie podlegają badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy.

SKO stwierdziło też, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się, choć lakonicznie, do zastrzeżeń Wspólnoty odnośnie parametrów inwestycji na etapie wydawania pozwolenia na budowę i zastrzeżeń co do uzgodnienia MWKZ, uznając je za niezasadne. Budynek [...] na dz. ew. nr [...] jest objęty ochroną konserwatorską. Pozostałe dwie działki nie są objęte ochroną MWKZ. W uzgodnieniu MWKZ wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie godzi w walory zabytkowe ww. budynku. Zatem nie było podstaw do wydawania uzgodnienia MWKZ dla pozostałych działek objętych wnioskiem o ustalenie wz. Zatem uzgodnienie to jest wiążące organ wydający warunki zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., gdyż inwestor go nie zaskarżył zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Przedmiotowa inwestycja ma zapewnione dostawy mediów, zgodnie z promesami zgód gestorów sieci, znajdującymi się w aktach sprawy (energia – [...] z 09.03.2020 r., ciepło – [...] S.A. z 5 marca 2020 r., woda i ścieki - MPWiK z 23 marca 2020 r.), stąd wymóg z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Zgodnie z ugruntowaną praktyką i orzecznictwem sądów administracyjnych, na tym etapie wystarczą promesy zgód gestorów sieci.

Możliwe jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy kilku nieruchomości objętych kilkoma księgami wieczystymi, gdyż art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. mówi o "zmianie zagospodarowania terenu", a jednej nieruchomości; nie jest natomiast możliwe wydanie takiej decyzji dla części nieruchomości.

Obszar analizowany w omawianej sprawie nie został, zdaniem SKO, wyznaczony prawidłowo, gdyż przy jego wyznaczaniu organ I instancji powinien wziąć pod uwagę szerokość działki z planowaną zabudową kubaturową. Tymczasem wziął pod uwagę front działki (4 m) stanowiący dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. SKO przytoczyło § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), stwierdzając, że w przypadku, gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej, jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej.

Ustalono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 50 m zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, co nie odbiega od wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu szerokości działki z planowaną zabudową kubaturową; zatem brak podstaw do kwestionowania wyznaczonego obszaru analizowanego, a co za tym idzie parametrów ustalonych na jego podstawie zgodnie z §§ 5 - 7 rozporządzenia.

Informacje o powierzchni nowej zabudowy, powierzchni całkowitej i powierzchni użytkowej przedmiotowej inwestycji podano we wniosku o ustalenie wz. zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p.., natomiast art. 54 ust. 2 u.p.z.p. nie nakazuje wymieniać wartości ww. parametrów. Na etapie ustalania warunków, wielkości powierzchni nowej zabudowy nie ustala się, tak jak nie ustala się szczegółowego usytuowania planowanego obiektu na terenie zabudowy.

Nie ustalono kierunku nachylenia i układu połaci dachowych, gdyż dach ma być płaski; stąd brak podstaw do zarzucania naruszenie § 8 rozporządzenia. Ponadto, decyzja nie przewiduje spadku technicznego dachu. Zatem zarzuty zawarte w odwołaniach należało uznać za niezasadne.

SKO stwierdziło też, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", gdyż położona jest w obszarze zabudowy wielorodzinnej. Ponadto, wyniki analizy urbanistycznej zostały wykonane na podstawie prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej z 15 lipca 2020 r. i § 2 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Z tą decyzją nie zgodziła się Wspólnota i H. F., wnosząc pismem tego samego profesjonalnego pełnomocnika adw. R. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie odrębne skargi.

1. 2. Skarga H. F. W datowanej na 3 grudnia 2021 r. skardze pełnomocnik zaskarżył decyzję SKO w całości, zarzucając jej "naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tj. naruszenie:
2. 1) art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (...) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niespełnienie warunku dostępu terenu Inwestycji do drogi publicznej,
3. 2) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (...) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie:
4. a) brak ustalenia czy przedmiotowa Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej,
5. b) brak sporządzenia analizy zwłaszcza w zakresie analizy warunków funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
6. 3) art. 53 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...] sprzecznej z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 roku o znaku: [...] umarzającej postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową z możliwością budowy garażu podziemnego na terenie działek nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], a uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...],
7. 4) art. 53 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...], pomimo braku wystarczającej analizy stanu faktyczno-prawnego działek o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...], bowiem Decyzja Prezydenta [...] obejmuje trzy różne nieruchomości uregulowane w trzech różnych księgach wieczystych,
8. 5) § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej także: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury') w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...], która nie zawiera analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
9. 6) art. 61 ust. 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...] wobec błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, z uwagi na nieodpowiednie ustalenie frontu działki oraz jego szerokości i wyznaczenie wartości mnożnika szerokości frontu,
10. 7) § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w skarżonej Decyzji Prezydenta [...] charakterystycznych danych dotyczących inwestycji takich jak: powierzchni nowej zabudowy, powierzchni całkowitej łącznie, powierzchni użytkowej łącznie,
11. 8) art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...] pomimo niespełnienia przez inwestora warunku dotyczącego wystarczającego uzbrojenia terenu, z uwagi na fakt, iż nie realizuje warunków zastrzeżonych w pismach od gestorów sieci,
12. 9) art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
13. 10) art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji Prezydenta [...]".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów z "treści księgi wieczystej nr [...] i nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych na okoliczność, że "nieruchomość składająca się z dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] nie jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, a także tym, iż inwestor nie legitymuje się faktyczną i prawną służebnością przechodu i przejazdu zapewniającą dostęp terenu Inwestycji do drogi publicznej" i "udowodnienia prawa własności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz bezpośredniego oddziaływania planowanej Inwestycji na lokal mieszkalny Skarżącego".

Uzasadniając skargę pełnomocnik stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem szeregu obowiązujących przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Planowana Inwestycja oddziaływać będzie wprost na lokal skarżącego, który znajduje się bezpośrednio nad planowanym wjazdem na teren Inwestycji. Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się przy ul. [...]. Wszelkie planowane w przyszłości roboty budowlane mające na celu realizację przedmiotowej inwestycji będą oddziaływać negatywnie na lokal skarżącego, "z uwagi na choćby prowadzenie prowadzone roboty budowlane, dostosowywanie wjazdu bramnego na potrzeby nowej inwestycji, wszelkie prowadzone prace związane z inwestycją".

Zdaniem pełnomocnika, indywidualny interes prawny skarżącego "oparty jest na przepisach prawa materialnego tj. m.in. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny z uwagi na bezpośrednie ulokowanie mieszkania Skarżącego nad przejazdem bramnym kamienicy znajdującej się na działce [...]. który to z uwagi realizację przedmiotowej Inwestycji ma być dostosowany na potrzeby Inwestora".

Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Teren, na którym ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania, to trzy niezależne od siebie nieruchomości uregulowane w różnych księgach wieczystych. Dla działki [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], z której treści wynika, że na tej nieruchomości działa Wspólnota Mieszkaniowa [...], zaś inwestor posiada jedynie część udziału w tej nieruchomości. Nieruchomość [...] jest w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W budynku tym znajduje się tzw. przejazd "bramny", którego rozmiary i sposób użytkowania nie pozwalają na swobodny przejazd pojazdów i przejście osób, a nad którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącego. Nieruchomość kubaturowa nie jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz nieruchomości składającej się z działki [...]. W związku z tym, brak jest dostępu do drogi publicznej działki nr [...], a co za tym idzie decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p.

Dostęp do drogi publicznej rozumieć należy, jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony bezpośrednio, poprzez drogę wewnętrzną lub służebność. Dostęp do drogi publicznej rozumiany jest z perspektywy formalnoprawnej, a nie faktycznej. Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy, jako dostęp prawny. Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost wynika, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzna lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy została spełniona, byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny.

Jedna z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu przez przyszłego inwestora. Przy czym dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną. W kontekście pojęcia "dostęp do drogi publicznej" trzeba mieć na uwadze przede wszystkim fakt, że chodzi w tym kontekście o ustalenie dostępności komunikacyjnej na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (a nie późniejszym).

W trakcie toczącego się postępowania, organ I instancji pismem z 3 czerwca 2021 r. wezwał inwestora do określenia dla terenu inwestycji dostępu do drogi publicznej, wskazując, że teren inwestycji powinien posiadać dostęp do drogi publicznej tj. dostęp faktyczny i prawny zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek co w efekcie umożliwi wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestor nie zapewnił dostępu do drogi publicznej dla planowanej Inwestycji. Dz. ew. nr [...] nie jest obciążona żadnym ograniczonym prawem rzeczowym i inwestor nie legitymuje się faktyczną i prawną służebnością przechodu i przejazdu zapewniająca dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Ponadto, organ II i I instancji w sposób lakoniczny odnosi się do kwestii dostępu do drogi publicznej. Podano jedynie, że dostęp do drogi publicznej został spełniony, gdyż inwestor jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...]. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to. że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sadowego czy też administracyjnego.

Inwestor niesłusznie wskazał we wniosku sposób dostępu do drogi publicznej "służebność przejazdu - dostęp do działki przez przejazd bramny kamienicy znajdującej się na działce [...]". Nieruchomość składająca się z działki [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej (faktycznego i prawnego), a w związku z tym nie spełnia przesłanek do tego, by wydać decyzję o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym, organ I instancji wydając decyzję naruszył art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., naruszając art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśnił istotnych kwestii mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności podnoszonego przez skarżącego zarzutu w odwołaniu braku dostępu do drogi publicznej dz. ew. nr [...]. Zaniechanie powyższych działań skutkowało nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji.

Tym samym, organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Konserwator postanowił uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, a także umorzyć postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową z możliwością budowy garażu podziemnego na terenie działek nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że "działki o numerach ew. [...] i [...] obręb [...] w [...] znajdują się poza terenem podlegającym ochronie konserwatorskiej", a zatem zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej części postępowanie administracyjne należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć.

W tym stanie rzeczy SKO nie mogło utrzymać decyzji organu I instancji w mocy. Interpretacja art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że jeśli na terenie planowanej inwestycji chociażby część terenu podlega ochronie konserwatorskiej, uzgodnieniu warunków zabudowy podlega cała inwestycja.

Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, a zatem w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki dla inwestycji nie powinna zostać wydana. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało uzgodnione jedynie w części dotyczącej dz. ew. nr [...], zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony nadto na dz. ew. o nr [...] i [...], z tego też względu SKO powinno decyzję organu I instancji uchylić.

Organ I instancji naruszył art. 61 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 2 ust. 12 u.p.z.p., bowiem nie wykonano analizy stanu faktyczno-prawnego działek, a co za tym idzie decyzja jest niewykonalna. Jak wynika z ogólnodostępnych informacji, działki [...], [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste i są uregulowane w trzech różnych księgach wieczystych. Definicję działki budowlanej zawierają zarówno u.p.z.p. w art 2 ust. 1 pkt 12, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 roku. Zgodnie ze wskazanymi przepisami działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Kluczowym elementem ustalonej definicji jest stwierdzenie, iż działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub jej część (tj. działka gruntu ewidencyjnie wyodrębniona, których określona liczba składa się na nieruchomość, jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności). Innymi słowy działkę budowlaną może stanowić tylko jedna nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego lub kilka działek ewidencyjnych gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości gruntowej tj. objętych jedna księga wieczysta.

Zatem, wbrew dyspozycji art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie ustalono stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację Inwestycji.

Sporządzona analiza nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, zwłaszcza w zakresie analizy warunków funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym; brak jest wskazania rodzaju istniejącej zabudowy, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby, iż planowana Inwestycja możliwa jest do realizacji na przedmiotowym terenie. Analiza tekstowa i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są bardzo ogólnie i nie zawierają szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy.

Ponadto, przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie, jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, dla której nie sporządzono formalnie prawidłowej analizy w formie tekstowej lub graficznej, rażąco narusza art 7. 77 § 1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie organ w uzasadnieniu nie wskazał charakterystycznych danych dotyczących inwestycji takich jak powierzchnia nowej zabudowy, powierzchnia całkowita łącznie i powierzchnia użytkowa, co jest kluczową kwestią dotyczącą informacji o zamierzeniu inwestycyjnym.

Ponadto, sam organ II instancji wskazał, że "obszar analizowany w omawianej sprawie nie został wyznaczony prawidłowo, gdyż przy jego wyznaczaniu organ I instancji winien wziąć pod uwagę szerokość działki z planowana zabudowa kubaturowa. Tymczasem wziął pod uwagę front działki (4m) stanowiący dostęp do drogi publicznej — ul. [...]", jednakże pomimo tego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...].

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ powinien wyznaczyć obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym nie można uznać, że teren obszaru analizowanego został wyznaczony w sposób prawidłowy. Jak wynika z mapy, obszar analizowany został wytyczony w odległości ok. 50 m wokół działki objętej wnioskiem, a zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany powinien być wytyczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działki kubaturowej) tj. w odległości m.in. 75 m wokół działki.

Nie sposób uznać, że przedstawione przez pisma od dostawców mediów potwierdzają spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ II instancji nie dostrzegł, iż decyzja Prezydenta [...] nie spełnia warunku zastrzeżonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, niemniej jednak utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Natomiast na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości orzekając co do istoty sprawy. W świetle zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualna wadliwość działań organu pierwszej instancji niedostrzeżona przez organ odwoławczy obciąża także ten ostatni organ. SKO utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w istocie wady te powieliło, dopuszczając się naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazywał, że dostrzega naruszenie obowiązujących przepisów przez organ I instancji, jednakże utrzymał w mocy decyzję organu I instancji naruszającą obowiązujące przepis, a obszar analizowany w omawianej sprawie nie został wyznaczony prawidłowo.

1. 3. Skarga Wspólnoty.

Pełnomocnik Wspólnoty pismem datowanym na 3 grudnia 2021 r. zaskarżył decyzję SKO w całości, podnosząc te same zarzuty, które powołał w swej skardze H. F., omówione w pkt. 2 powyżej. Wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania i o przeprowadzenie rozprawy.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej wniósł o "przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do niniejszej skargi tj. aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych na okoliczność udowodnienia, że nieruchomość składająca się z dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] me jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, a także tym, iż inwestor nie legitymuje się faktyczną i prawną służebnością przechodu i przejazdu zapewniającą dostęp terenu Inwestycji do drogi publicznej".

Uzasadnienie skargi – za wyjątkiem wniosku dowodowego i brakiem 3 akapitów na s. 6 skargi (dotyczących interesu prawnego skarżącego H. F.) – jest tożsame z omówionym już powyżej w pkt 2 uzasadnienia wyroku.

1. 4. SKO w odpowiedziach na obie ww. skargi podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie.
2. 5. Postanowieniem wydanym 17 marca 2022 r. w tej sprawie i w sprawie ze skargi Wspólnoty (pierwotnie zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 38/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") połączył sprawy wywołane oboma ww. skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
3. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone decyzje nie odpowiadała prawu, choć skarga H. F. podlegała oddaleniu z powodów wskazanych poniżej.

1. 1. Skarga H. F..

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Fakt, że określony podmiot (w tym osoba fizyczna) został uznany przez organ administracji w publicznej w postępowaniu administracyjnym za stronę, oznacza że nawet w wypadku, gdy organ błędnie dokonał takiej kwalifikacji, podmiot ten ma legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd jednakże, dokonując oceny skargi, zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot taki legitymuje się również interesem materialnoprawnym – a więc czy wykazał, że może domagać się sądowej ochrony naruszonego rozstrzygnięciem organu uprawnienia, wynikającego z prawa materialnego.

Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2044/18, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., "ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków" (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22, z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1236/19 - CBOSA).

Posiadanie interesu prawnego i tym samym uprawnienia wniesienia skargi do sądu powinno być rozumiane wyłącznie, jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Tak rozumianego - w kontekście art. 50 § 1 p.p.s.a. – interesu prawnego, uzasadniającego potrzebę sądowej ochrony nie wykazał skarżący H. F. (ani jego profesjonalny pełnomocnik). Nie wynika on też z analizy akt sprawy.

Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym (na etapie postępowania odwoławczego), jak i sądowym twierdził, że ma interes prawny uzasadniający przyznanie mu legitymacji strony, gdyż inwestycja, której warunki były ustalane w decyzjach obu organów "oddziaływać będzie wprost na lokal skarżącego, który znajduje się bezpośrednio nad planowanym wjazdem na teren Inwestycji". Skarżący stwierdził, że skoro jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się przy ul. [...], to wszelkie planowane w przyszłości roboty budowlane mające będą oddziaływać negatywnie na jego lokal "z uwagi na choćby (...) dostosowywanie wjazdu bramnego na potrzeby nowej inwestycji, wszelkie prowadzone prace związane z inwestycją".

Zdaniem więc pełnomocnika, wyrażonego w skardze, indywidualny interes prawny skarżącego "oparty jest na przepisach prawa materialnego tj. m.in. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny z uwagi na bezpośrednie ulokowanie mieszkania skarżącego nad przejazdem bramnym kamienicy znajdującej się na działce [...]. który to z uwagi realizację przedmiotowej Inwestycji ma być dostosowany na potrzeby Inwestora".

Wyjaśnić więc należy, że stanowisko pełnomocnika skarżącego jest błędne z dwóch powodów.

Po pierwsze, art. 140 k.c., stanowiący definicję własności w ujęciu prawnym, przewiduje tzw. triadę uprawnień właścicielskich. Zgodnie z tym przepisem, właściciel może, z wyłączeniem innych osób - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Własność – co do zasady – podlega ochronie przewidzianej w prawie cywilnym, np. w art. 222 § 1 i § 2 k.c. (roszczenie windykacyjne i negatoryjne) oraz w kolejnych przepisach Działu V Księgi drugiej, Tytułu I Kodeksu cywilnego.

Powyższe stwierdzenie nie wyklucza domagania się udzielenia właścicielowi ochrony na gruncie przepisów administracyjnych oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., ale warunkiem sine qua non jest wykazanie przez podmiot żądający ochrony wykazania przed organem legitymacji z art. 28 k.p.a. (lub np. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a przed sądem administracyjnym legitymacji z art. 50 § 1 p.p.s.a. Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego i wywodzący legitymację do żądania sądowej ochrony z art. 140 (w ew. zw. z art. 144) k.c., powinien wykazać, które – i w jaki sposób – z uprawnień właścicielskich może być zagrożone skarżoną decyzją.

Jak wynika z wyżej przytoczonej definicji prawa własności, nie jest ono prawem bezwzględnym, ale ograniczonym zasadami określonymi przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości – a skarżący nie wykazał tezy przeciwnej - że decyzja o warunkach zabudowy, która przecież nie przesądza bowiem o prawie budowy (nie jest decyzją zezwalająca na budowę) w żaden sposób nie wpływa na uprawnienie skarżącego do rozporządzania przedmiotem własności (własnością lokalu), ani na pobieranie pożytków i dochodów z lokalu. W ocenie Sądu nie wpływa również na możność korzystania z lokalu przez skarżącego, wyznaczonego przez społeczno-gospodarcze przeznaczeniem tego prawa, jakim jest zaspokojenie celów mieszkaniowych.

W zakresie natomiast immisji, o których mowa w art. 144 k.c., zauważyć należy, że przewiduje on nakaz powstrzymywania się od działań przy wykonywaniu prawa przez przyszłego inwestora, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takimi działaniami właściciela działki budowlanej nie są natomiast ustalane przez organ planistyczny – na podstawie u.p.z.p. – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo bowiem określenie ww. warunków - z natury rzeczy – nie może w żaden sposób zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich.

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny, z którego wynika legitymacja strony, nie może być niepewny, potencjalny i niedookreślony. O ile więc wywodzony jest z art. 140 (w ew. zw. z art. 144) k.c., to musi istnieć bezpośredni związek z przyznawanymi decyzją uprawnieniami określonej strony z uprawnieniami właścicielskimi służącymi podmiotowi, który domaga się ochrony. W związku tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości rozpoczęcia budowy, a jedynie określa, co może być wybudowane, to powoływanie się przez skarżącego na tym etapie na immisje związane z prowadzeniem budowy jest przedwczesne. Badanie bowiem potencjalnego oddziaływania budowy na nieruchomości sąsiednie i ewentualna ochrona w takim zakresie udzielana jest na etapie postępowania o pozwolenie na budowę określonego projektem budowlanym zamierzenia budowlanego, a nie na etapie postępowania ustalającego, co w braku planu miejscowego może być na danym terenie wybudowane.

Po drugie, z akt sprawy wynika, że skarżącemu przysługuje odrębna własność lokalu w budynku, w którym powstała wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 532, dalej "u.w.l.") ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 u.w.l., sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, on też reprezentuje ją na zewnątrz.

Dlatego też status strony w postępowaniach, które mają związek z nieruchomością wspólną przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, natomiast uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem. Na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2060/17, CBOSA).

Kwestia konieczności wykazywania własnego, indywidualnego interesu prawnego przez członka wspólnoty mieszkaniowej, który domaga się uznania go za stronę postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej (której jest członkiem) była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego; ta kwestia jest więc dostarczenie wyjaśniona i nie powinna nasuwać wątpliwości.

Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności (wyrok NSA z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1956/18, CBOSA).

Wyłącznie wspólnocie mieszkaniowej przysługuje status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną. Uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem. W takiej sytuacji to na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2060/17, CBOSA).

W szczególności nie ulega wątpliwości, że dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności (tak też NSA w wyroku z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1956/18, CBOSA) – czego, jak już była mowa, skarżący nie wykazał w żaden sposób.

Niewątpliwie więc właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazywać swój indywidualny interes prawny w sprawach niedotyczących nieruchomości wspólnej, ale w takim wypadku "indywidualna ochrona sprowadza się wyłącznie do jego własnych spraw mieszkaniowych" (*por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/18, CBOSA).

Zgodnie zaś z dokonaną powyżej oceną prawną tut. Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego i tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową.

Z powyższych przyczyn skarga H. F. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Brak materialnoprawnej legitymacji skarżącego w postępowaniu sądowym spowodował niemożliwość rozpatrzenia podnoszonych przez niego w skardze zarzutów merytorycznych.

1. 2. Skarga Wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę Wspólnoty za w przeważającej mierze zasadną, co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z następujących przyczyn.

Organ I instancji rzeczywiście naruszył art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie – a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego co doprowadziło do pobieżnego i niestarannego sporządzenia analizy urbanistycznej, zwłaszcza warunków funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należyte przeprowadzenie analizy urbanistycznej jest jednym z podstawowych warunków ustalenia w decyzji warunków dopuszczalnej zabudowy i zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, aby sprostać hipotezie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowiąca podstawę określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analiza musi być szczegółowa i w sposób obiektywny potwierdzać dokonywane w decyzji ustalenia. Aby ustalić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury organ musi w analizie opisać istniejące zagospodarowanie terenu analizowanego już istniejące na terenie analizowanym walory architektoniczne i krajobrazowe. Podobnie, uwzględniając wymóg ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej obowiązkiem organu jest przeanalizowanie wyznaczonego obszaru pod tym względem. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, to z analizy urbanistycznej dane takie muszą jednoznacznie wynikać.

Ze stanowiących integralny załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej "wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" w żaden sposób nie wynikają powyższe ustalenia. W rzeczywistości, sporządzona analiza (jej wyniki) nie zawiera ustaleń w zakresie już istniejącej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami i odniesieniem do treści cytowanych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego organ nie ustalił warunków, niezbędnych dla uzasadnienia ustaleń rozstrzygnięcia. Ustawodawca, w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (wcześniej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, uchylonego przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. Dz.U. z 2021 r., poz. 2399 z 3 stycznia 2022 r.) zawarł zaś wyraźną dyspozycję: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. obszar analizowany, aby przeprowadzić na nim analizę istniejącej funkcji oraz istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 ustawy.

Co więcej, również z uzasadnienia rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej w żaden sposób nie wynika, czemu ustalane warunki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości stanowią nawiązanie do istniejącej funkcji i istniejącej już zabudowy.

Tym samym organ I instancji ustalił dla wnioskodawcy warunki przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu bez prawem wymaganej analizy stanu istniejącego w obszarze analizowanym i z naruszeniem wówczas obowiązującego § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (a obecnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Organ II instancji również naruszył ww. przepisy, a ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną. W tym też zakresie uzasadniona była skarga Wspólnoty zarzucająca SKO wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nie zawierającej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p.

Podzielić też należy przekonanie skarżącej o niewłaściwym wyznaczeniu przez organ I instancji (i przez SKO) frontu działki oraz jego szerokości. Organ I instancji w sposób najzupełniej dowolny przyjął za "front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" odcinek zaledwie 4 m, a więc ten odcinek granicy działki przyległej do ul. [...], który uznał za "dostęp do drogi publicznej". SKO natomiast – słusznie – uznało, że w przypadku, gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej, jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej (§ 2 pkt 5 i § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.), ale pomimo to wadliwie uznało, że wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż 50 m zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia) "nie odbiega od wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu szerokości działki z planowaną zabudową kubaturową".

Wprawdzie organ II instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób sam obliczył wymiar frontu działki inwestycji kubaturowej (a więc nr ewid. [...]), ale przyjął najprawdopodobniej długość planowanego budynku (12 m), a nie całej działki gruntu (23,62 m), uzyskując tym samym wartość 36 m (12x3), zamiast 78,96 m (23,62x3). Tym samym, wadliwie przyjął, że organ I instancji poprawnie wyznaczył obszar analizowany, gdyż mieścił się w promieniu 50 m (§ 3 pkt 2 ww. rozporządzenia), podczas gdy promień ten w rzeczywistości wynosić powinien nie mniej, niż 78,96 m.

Zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczało się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszczalne było wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynikało to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak wynika z powyższego, aby ustalić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, organ zobowiązany był ustalić średni wskaźnik tej wielkości, istniejący na obszarze analizowanym.

Natomiast ani z decyzji pierwszoinstancyjnej (i załączonych do niej wyników analizy urbanistycznej) w żaden sposób nie wynika, jaki jest ów średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Organ I instancji "ustala" wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 24%, ale tego ustalenia nie odnosi do wyliczeń, opartych na analizie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, pomimo, że w pkt.

1. 1. decyzji powołuje się na wyniki analizy.

Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody (por. np. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, CBOSA).

Skoro w obowiązującym w dniu orzekania przez organ I instancji § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu takiego ustalenia i danych na podstawie, których ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym.

Jak trafnie wyjaśnił NSA w wyroku z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16 (CBOSA), "warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie. Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że wypełnieniem dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny, co de facto czyni ustalenie poczynione przez organ arbitralnym (vide np. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/10, CBOSA).

Ponadto, prawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy jest niezwykle istotne dla oceny zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 7 u.p.z.p.).

Jak stwierdził NSA, "zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania" (wyrok z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 265/22, CBOSA).

Jak wynika z powyższego, warunkiem poprawnego ustalenia dla nowej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest staranne przeprowadzenie wyczerpującej i pełnej analizy urbanistycznej. W judykaturze wyraźnie wskazuje się na to, że jest ona głównym dowodem na okoliczność parametrów nowej zabudowy; "ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania" (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1023/21, CBOSA).

Zasadnie też wskazywał pełnomocnik Wspólnoty w skardze na fakt ustalenia warunków zabudowy na 3 działkach ewidencyjnych (niestanowiących jednej nieruchomości w ujęciu cywilistycznym). Nie podzielając wprawdzie wniosków pełnomocnika co do niedopuszczalności objęcia jedną decyzją o warunkach zabudowy trzech nieruchomości, stwierdzić bowiem należy, że ani z treści rozstrzygnięcia, ani z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też z wyników analizy będących załącznikiem do decyzji w ogóle nie wynika, jakie warunki zabudowy lub zagospodarowania terenu zostały ustalone dla działek nr ewid. [...] i [...], gdyż zamierzenie budowlane w całości planowane było na działce nr ewid., [...] i taki był też pierwotny wniosek. Nie jest natomiast obowiązkiem (ani nawet prawną możliwością) wnioskodawcy snucie domniemań, czego dotyczą dopuszczalne warunki zagospodarowania ww. działek.

Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.) przez organ I instancji polegało również na braku rozważań co do istniejącego dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Należy przypomnieć, że inwestor we wniosku z 19 maja 2020 r. wyraźnie stwierdzał, że działka nr ewid. [...] ma dostęp do drogi publicznej przez służebność drogi koniecznej. Słusznie wskazuje na ten fakt pełnomocnik skarżącej. W kontekście bowiem ustaleń własnych organu I instancji – zupełnie odmiennych od twierdzeń inwestora co do istniejącego rzekomo prawa rzeczowego ograniczonego – taki dostęp jest faktycznie zapewniony przez działkę nr ewid. [...], której współużytkownikiem wieczystym jest m.in. wnioskodawca i działkę nr ewid. [...] przyległą do drogi publicznej w wyłącznym władaniu wnioskodawcy. Tym niemniej, z współużytkowania wieczystego nie wynika żaden prawo do korzystania z oznaczonej części nieruchomości wspólnej, gdyż uprawnienie takie jest współposiadaniem w częściach idealnych; bez wyznaczenia części użytkowanej chociażby qouad usum.

O ile współużytkownik wieczysty działki ewid. Nr [...] może z niej współkorzystać, o tyle uprawnienie to nie przesądza jeszcze o tym, że działka sąsiednia [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – ma go właściciel tej działki, i to też wyłącznie dopóki jest to podmiot tożsamy z współużytkownikiem wieczystym działki ewid. nr [...].

Wobec tego, że organ I instancji (i SKO) w żaden prawidłowy sposób nie wyjaśniły potencjalnego dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), ocena na tym etapie postępowania spełnienia tego warunku byłaby jednak przedwczesna. Sąd administracyjny może orzekać na podstawie akt sprawy, a jeśli nie zostały w ich zgromadzone dowody na określoną okoliczność, to sąd nie może w tym zakresie zastępować organu administracji publicznej. Obowiązkiem organu jest bowiem wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy (art. 11 k.p.a.), ale wysnutych z poprawnie ustalonego (dowodowo) stanu faktycznego.

Tut. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej co do wydania przez SKO decyzji "sprzecznej z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 roku o znaku: [...] umarzającej postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową z możliwością budowy garażu podziemnego na terenie działek nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], a uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]". Trafnie bowiem w tym zakresie wyjaśnił organ, że po pierwsze nie jest uprawniony do kwestionowania rozstrzygnięć innych organów podejmowanych w zakresie ich kompetencji, a po drugie SKO wyjaśniło, że konserwator zabytków uzasadnił umorzenie częściowe postępowania tym, że działki ewid. [...] i [...] nie są objęte ochroną zabytkową, a więc organa konserwatorskie nie mogą uzgadniać projektów decyzji o warunkach zabudowy w takim zakresie, w jakim nie odnosi się to do ochrony zabytków.

Niezasadny był też zarzut skarżącej co do wadliwości decyzji SKO "przez utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta [...] pomimo niespełnienia przez inwestora warunku dotyczącego wystarczającego uzbrojenia terenu, z uwagi na fakt, iż nie realizuje warunków zastrzeżonych w pismach od gestorów sieci". SKO słusznie uznało, że inwestor wykazał się stosownymi zgodami (promesami) dostawców mediów w sposób, który spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na istniejące uzbrojenie terenu, co – jak trafnie wskazało SKO – potwierdzone zostało przez dostawców mediów. Prawo – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie uzależnia zapewnienia uzbrojenia terenu od jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miałby spełniać inwestor. Albo istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, albo też inwestor może przedstawić dowód, że wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tym dowodem więc nie będzie koniecznie sama umowa, ale np. potwierdzenie gestora sieci, że taką umowę zawrze.

SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji pomimo wyżej wskazanych wad naruszyło więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pozwalający na utrzymanie w mocy wyłącznie poprawnej decyzji.

Organ I instancji, związany dokonaną oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), przeprowadzi poprawnie i zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyczerpująca analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. W wypadku uznania, że warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały łącznie spełnione, organ ustali w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu, którego dotyczy wniosek. W takim też zakresie organ rozważy, czy rozstrzygnięcie dotyczyć będzie warunków zabudowy i zagospodarowania trzech nieruchomości, czy też jednej lub dwóch i odniesie te konkretne ustalenia do nieruchomości oznaczonej (oznaczonych) co do tożsamości numerem ewidencyjnym.

Rozstrzygnięcie sprawy organ uzasadni w sposób zgodny z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., wykazując poprawnie ustalony stan faktyczny i prawidłową subsumpcję prawną.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oracz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.