Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z[...] października 2021 r. nr [...] Prezes Wód Polskich (dalej: PWP), działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku [...]sp. k. z siedzibą w R. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w R.(dalej: DRZGW) z 6 maja 2021 r. znak: [...] odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, PWP stwierdził, że DRZGW decyzją z[...] maja 2021 r. w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 166 ust. 5 i art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 264 ze zm.), dalej: p.w., a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia pn. Budowa zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...]przy ul. [...]ze w R..
Pismem z [...] maja 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji DRZGW z [...] maja 2021 r. złożyła [...]sp. k., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie - jej uchylenie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty.
Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp. k., utrzymał w mocy decyzję DRZGW z [...] maja 2021 r. Pismem z tego samego dnia PWP zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...]sp. k. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DRZGW z [...] maja 2021 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko w sprawie pismem z [...] października 2021 r., wskazując na wydanie spornej decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 - tygodniowego terminu do jej wydania w sytuacji, gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia, decyzją z [...] października 2021 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji PWP, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta R.o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśniając treść regulacji prawnej kształtującej zasady współdziałania w zakresie uzgodnienia projektu ww. decyzji z Wodami Polskimi w odniesieniu do zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w., przyjął, że kontrolowana decyzja nie nosi znamion dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ termin wskazany w ww. przepisie nie dotyczy uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b i ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w.
Organ wyjaśnił, że w decyzji z 15 października 2021 r. odniósł się już do kwestii wydania decyzji przez DRZGW w terminie dłuższym niż określonym w art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie (s. 13 decyzji). Podniósł równocześnie, że rozpatrzenie w pierwszej kolejności odwołania i następnie wniosku o stwierdzenie nieważności zagwarantowało stronie przeprowadzenie postępowania jako postępowania II-instancyjnego i zgodne jest z orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Pismem z [...] listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję PWP z[...] października 2021 r. złożyła [...]sp. k., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też stwierdzenie nieważności decyzji PWP z [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji DRZGW z [...]maja 2021 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości uzasadniają przyjęcie, że decyzja DRZGW z [...] maja 2021 r. została wydana w sprawie uprzednio załatwionej pozytywnym, milczącym uzgodnieniem, jak również, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wobec spełnienia ustawowych przesłanek obligowało organ wyższego stopnia do stwierdzenia jej nieważności;
- 2) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretacją polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie uzgodnienia z Wodami Polskimi projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku przepisu wyłączającego ich stosowanie - i w konsekwencji błędne uznanie za dopuszczalne wydanie przez DRZGW decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 - tygodniowego terminu do jej wydania w sytuacji, gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego (milczącego) uzgodnienia.
Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę PWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja PWP narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, niemniej z przyczyn odmiennych od wskazanych w skardze i rozwiniętych w jej uzasadnieniu.
Stanowiąca przedmiot skargi decyzja PWP jako organu nadzoru została wydana we wszczętym na wniosek skarżącego postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym przepisami art. 156-158 k.p.a. W postępowaniu tym, ze względu na jego przedmiot, organ nadzoru zobowiązany jest ocenić to, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa kwestionowana przez stronę decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, nakierowanym na ocenę zaistnienia w niej uchybień, których zamknięty katalog określa art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa dopuszczalność prowadzenia ww. postępowania nie może tym niemniej zamykać się w ustaleniu, że strona postępowania zażądała stwierdzenia nieważności wskazanej w podaniu decyzji z powołaniem się na jej wadę kwalifikowaną wymienioną w katalogu, o którym mowa w ww. przepisie. Powinna podlegać ona bowiem ocenie uwzględniającej również charakter prawny decyzji objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności.
W kontrolowanej sprawie niesporną okolicznością pozostaje to, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji DRZGW z [...] maja 2021 r. skarżący sformułował w piśmie z 21 maja 2021 r. wniesionym w terminie właściwym do zaskarżenia powyższej decyzji zgodnie z zamieszczonym w niej pouczeniem (art. 129 § 2 k.p.a.), stanowiącym, mając na uwadze treść tego pisma, odwołanie od decyzji organu I instancji. Wymagania materialne treści czynności procesowej odwołania wyznacza art. 63 § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. Skarżący powyższe żądanie ujął wyłącznie jako wniosek odwoławczy sformułowany alternatywnie z wystąpieniem o uchylenie kwestionowanej decyzji odmownej wydanej przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje wystarczających podstaw do podważenia tego, że wskazane żądanie stanowiło wniosek, o którym mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., nieodpowiadający intencjom strony, uwzględniając, że w piśmie z 20 października 2021 r. skarżący jednoznacznie podtrzymał stanowisko żądające wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji DRZGW z[...] maja 2021 r. Rzecz jednak w tym, że PWP zobowiązany był przy rozpatrzeniu tak sformułowanego żądania rozważyć przede wszystkim jego dopuszczalność, a przy ocenie tego zagadnienia kierować się ustaleniem, że zakwestionowana przez stronę decyzja była decyzją organu I instancji, która następnie, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez tę stronę została utrzymana w mocy decyzją PWP jako organu odwoławczego z [...]października 2021 r.
Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWP zawarł twierdzenie, że rozpatrzenie tak odwołania od decyzji organu I instancji, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji służy zabezpieczeniu praw procesowych stron i jednocześnie pozostaje w pełni zgodne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tym niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę tego twierdzenia nie podziela, uznając je za sprzeczne z zasadami konstrukcyjnymi kształtującymi pojęcie sprawy administracyjnej, tok instancji, przedmiot postępowania nieważnościowego i zasady jego prowadzenia.
Za kwestię zasadniczą w niniejszym postępowaniu należy uznać to, że wydanie przez organ I instancji decyzji i jej nieostateczny charakter nie stanowią przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zawiera ona wady kwalifikowane określone w art. 156 § 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy tejże decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza jednakże, że decyzja organu I instancji w odniesieniu do zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę administracyjną pozbawiona zostaje samodzielnego bytu prawnego i stanowi to przeszkodę do objęcia jej w sposób skuteczny żądaniem stwierdzenie nieważności umożliwiającym przeprowadzenie jej merytorycznej weryfikacji w toku postępowania nadzwyczajnego.
W piśmiennictwie zasadnie podkreśla się, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przesądza, że treść rozstrzygnięcia sprawy należy wyprowadzić z decyzji organu I instancji, któremu moc ostatecznego rozstrzygnięcia nadaje organ odwoławczy. Przesądza to zatem, że ukształtowane decyzją organu I instancji uprawnienia lub obowiązki wynikają z decyzji organu odwoławczego (por. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 194-195). Powyższy wniosek podzielany jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu pierwszej instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ I, a później przez organ II instancji, w konsekwencji czego do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego.
Powyższe ma tę konsekwencję, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu II instancji stanowi formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1950/19; wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. II OSK 453/15; wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 87/11). Pogląd PWP odwołujący się do stanowiska zamieszczonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 lutego 2019 r. sygn. I SA/Po 52/18, że w razie zbiegu odwołania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów i rozpoznać w pierwszej kolejności odwołanie jest zasadniczo trafny, objąć go należy jednakże zastrzeżeniem, na które nie zwrócił uwagi organ w kontrolowanej sprawie, albowiem dopuszczalność zainicjowania trybu nieważnościowego i weryfikacji decyzji organu I instancji nie może nie uwzględniać wyniku uprzednio zakończonego postępowania odwoławczego.
Analizowana w piśmiennictwie relacja postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do postępowania odwoławczego nie daje jakichkolwiek powodów do zaistnienia wątpliwości, czy utrzymanie w toku instancji przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności powinno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. P. Kledzik, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2018, rozdz. III, pkt. 3.4).
Powyższe względy stanowią o wadliwości zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., co prowadzi do jej uchylenia. Przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie PWP jako organ nadzoru nie był uprawniony do merytorycznej weryfikacji prawidłowości wydania przez DRZGW decyzji z 6 maja 2021 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności pozbawia doniosłości procesowej zarzuty skargi nakierowane na wykazanie, że decyzja odmawiająca uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ponieważ w sprawie doszło do milczącego współdziałania ze względu na dyspozycję art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.