Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku przy ul. [...] [...] w J. i nałożył na A. i J. P. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na wniosek A. i J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] umorzył wszczęte postępowanie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez A. i J. P. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona decyzja.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Zdaniem organ II instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) należy umorzyć ze względu na niezaskarżalność w/w postanowienia, a tym samym niemożność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 k.p.a., wdaje się postanowienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mając powyższe na względzie, jak również przepis art. 141 i 142 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, należy wyraźnie stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługiwało stronie prawo do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], a tym samym złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w rozstrzygnięcia. Powyższe postanowienie mogło być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji podjętej w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. i J. P., wnosząc o "zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]" ewentualnie "uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".
Skarżący zakwestionowali wszczętą wobec nich procedurę wynikająca z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że brak prawa zaskarżenia postanowienia wydanego w błędnie przyjętym trybie narusza ich konstytucyjne prawa jako skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. art. 134 § 1 i 2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Zarzuty skargi są niezasadne. Organy obu instancji prawidłowo wywiodły na podstawie wskazanych przepisów prawa, że nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które w trybie zwykłym nie przysługuje zażalenie. Bezsprzecznie postanowienie, którego dotyczył wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie.
Organ pierwszej instancji nie miał jednak ustawowych podstaw do wydania w ww. okolicznościach niniejszej sprawy decyzji na podstawie przepisu art. 105 k.p.a. umarzającej postępowanie. To wadliwe rozstrzygnięcie bezpodstawnie utrzymał w mocy organ drugiej instancji.
Podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien stanowić przepis art. 157 § 3 k.p.a.
W postępowaniu nieważnościowym, nie ma zastosowania przepis art., 61 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź postanowienia organ wszczyna postępowanie lub odmawia jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 361/01).
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, prawidłową formą zakończenia postępowania powinno być - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia. Brak oparcia, żądania skierowanego do organu, w przepisach obowiązującego prawa, np. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, traktowane być powinno jako brak po stronie wnoszącego - interesu prawnego (por. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego. – art. 157, B. Adamiak/ J. Borkowski, wydawnictwo C.N. Beck Warszawa 2004r.).
Organ rozpoznając niniejszą sprawę ponownie będzie miał na uwadze, powyższe rozważania Sądu i to, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Mając na uwadze powyższą argumentacje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).