Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2003 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego w miejscowości [...] na działce o nr ew. gr. [...].
Wojewoda [...], działając na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości Z. B. o ustalenie legalności ww. pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...].11.2004 r. stwierdził na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ inwestor nie mógł legitymować się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy wydawaniu decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę.
Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].09.2004 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2001 r.. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, budowa - stanicy dla sprzętu wodnego projektowanej do realizacji na terenie położonym w miejscowości [...] gm. [...] nr ew. gr. [...].
Zdaniem organu, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, więc jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania i decyzja ta przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym (wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. I S.A. 109/00, z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I S.A. 2134/99).
Biorąc pod uwagę, że przepis zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) - zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - wymagał by projekt zagospodarowania działki lub terenu był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem organu uzasadnione było stwierdzenie nieważności decyzji.
Wojewoda wskazuje również, że naruszony został ponadto przepis zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, który nakazuje by projekt zagospodarowania działki lub terenu był zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określa wymagania jakie powinien spełniać ten projekt by organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł ocenić jego zgodność z przepisami.
Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymagań zawartych w ww. przepisach. Między innymi nie zawiera danych dotyczących: wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, o których mowa w ww. przepisach. Wobec ich braku nie jest możliwa ocena czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).
Organ z całą pewnością stwierdza, że przyjęte w projekcie zagospodarowania działki rozwiązania naruszają przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Przepis ten pozwala na usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany. Organ natomiast podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, a jak wynika z projektu, na działce sąsiedniej nie ma budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. gr. [...], na której usytuowano budynek bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. gr. [...] i to ścianą zewnętrzną z otworami.
Po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2004 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego na terenie położonym w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...], obiekt kategorii "XVII", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oparł się na błędnym poglądzie prawnym. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie sposób dowodzić, iż stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, pociąga za sobą konieczność wyeliminowania w tym samym trybie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazuje na aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa - prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt: 7/IV SA 2929/02. Identyczne stanowisko zawarł NSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 36/99.
W przytoczonym wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., Sąd podkreślił dodatkowo, iż organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać zasady, zgodnie z którą podstawy wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji - tj. orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...], stanowiła okoliczność stwierdzenia przez SKO w [...]. nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.2001 r., Nr [...], należało, zdaniem GINB uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć powadzone postępowanie nieważnościowe.
Skargę na powyższą decyzję złożył, Z. B., właściciel działki sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest inwestycja.
Skarżący w skardze informuje, że kierując się wskazaniem organu II instancji wniósł do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...].
Jednakże zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego i nie może pozostawać w obrocie prawnym.
Skarżący wskazuje, że zatwierdzony projekt budowlany pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem budynek jest budowany przy granicy.
Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie żaden z warunków dopuszczalności budowy budynku przy granicy nie został spełniony.
Skarżący ponadto wskazuje, że projekt zagospodarowania działki był wadliwy, gdyż nie spełniał wymagań zawartych w przepisach § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, z uwagi na brak danych dotyczących m. in. wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, wymaganych przez w/w przepis. A wobec braku tych danych niemożliwa jest ocena projektu pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu kontrolowane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego a w szczególności art. 157 § 1 i § 2 kpa, na tyle istotnym, iż miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił i umorzył zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa., nie jest natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję -umarza postępowanie pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu organ II instancji podjął niewłaściwe rozstrzygnięcie. W razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i uznania - w tym zakresie - za błędną decyzję organu I instancji, powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec reformatoryjnie, odmawiając stwierdzenia nieważności. Do tego obliguje przepis art. 157 § 3 kpa. Takie stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny - stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine (wyrok NSA IV SA 1167/97 nr LEX 47913). Nie ma w tym przypadku odpowiedniego zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa przewidujący umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie trudno uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Na takim stanowisku stoi Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdza, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydawanej po rozpoznaniu sprawy, (wyrok NSA sygnatura III SA 1802/95 Lex nr 29911). Z tego względu decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji są nieprawidłowe.
Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W tym przypadku organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ ten może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§2 ww. przepisu). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości (por. wyrok NSA IV SA 1167/97 nr LEX 47913).
Tego typu sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż mamy tu do czynienia z sytuacją, w której występują przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zatem jeżeli nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji powinien odmówić stwierdzenia jej nieważności i odnieść się do meritum sprawy, nie zaś umarzać postępowanie administracyjne.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do innych naruszeń prawa podniesionych przez Wojewodę [...] w decyzji I instancji.
Przepis art. 35 Prawa budowlanego (stan prawny na dzień wydawania decyzji) nakładał na organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dokonanie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii. Przepisem wykonawczym dla tego przepisu jest § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany w sprawie nie spełniał wymogów zawartych w ww. przepisach. Nie zawierał min. danych dotyczących: wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, o których mowa w ww. przepisach. Wojewoda w swojej decyzji wskazał, że naruszony został również przepis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który określa wymagania jakie powinien spełniać ten projekt by organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł ocenić jego zgodność z przepisami.
Wojewoda przyjął, że wobec braku w projekcie ww. danych nie jest możliwa ocena czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami zawartymi w rozporządzeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle pominął tą kwestię w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.
Wojewoda [...] podniósł także, że przyjęte w projekcie zagospodarowania działki rozwiązania naruszają przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).
Zatwierdzony projekt przewiduje budowę budynku przy granicy działki sąsiedniej. Warunki zachowania odległości pomiędzy budynkami na sąsiadujących działkach reguluje § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Do niniejszej sprawy odnosi się ust 6 ww. przepisu. Zgodnie z tym przepisem budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust 12 pkt. 1 jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany oraz miał w pasie o szerokości 3 m. przylegającym do granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Warunek ten nie został spełniony przez inwestora.
Na naruszenie powyższych przepisów wskazał również skarżący.
Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do powyższych stwierdzeń czym naruszył przepisy prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa, na tyle istotnie, iż miało wpływ na rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust.l pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.