Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. L. i S. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazującą M. L. i S. L. rozbiórkę obiektu budowlanego – kiosku ulicznego – zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy [...] w M..
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec ustalenia, że samowola budowlana popełniona została w latach 90-tych ubiegłego stulecia, zastosowanie winien mieć art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – bowiem zgodnie z dyspozycją art. 103 ustawy Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe).
Stosownie do wskazanego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji.
Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem winny zostać wzięte pod uwagę dyspozycje wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednakże, jak wynika z materiału dowodowego, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrz M. odmówił M. i S. L. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...].
W tej sytuacji, w ocenie organu, zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na realizacji kiosku ulicznego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy [...] w M. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. i S. L., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez błędną wykładnię oraz obrazę przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.
Podnieśli, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z wcześniejszą decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] października 2011 r., którą uchylono decyzję nakazującą rozbiórkę i stwierdzono, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto wskazali, że pozostają w sporze z Burmistrzem M., co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1965/12 oddalił skargę M. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazując, że budowa przedmiotowego kiosku wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywało bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, pozwalając na legalizację wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy.
Działka o nr. ew. [...] położona w M. przy [...], na której usytuowany został kiosk, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji. W przypadku braku w dacie rozstrzygania sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie dla terenu na którym znajduje się samowolnie zrealizowany kiosk brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego decyzja o warunkach zabudowy jest koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu.
Sąd w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 440/11 oddalił skargę M. i S. L. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów z dnia 20 maja 2011 r. oraz z dnia 5 marca 2012 r., z których wynika, że działka o nr ew. [...] stanowi drogę.
Wobec tych ustaleń Sąd stwierdził, iż samowolna budowa przedmiotowego kiosku pozostaje w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, dlatego zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. L. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1253/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania
W uzasadnieniu wskazano, że w dacie podejmowania zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w kwestii rozumienia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym Prokurator Generalny pismem z dnia 11 lipca 2013 r. złożył wniosek o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?
Naczelny Sąd Administracyjny dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 podjął w tej sprawie uchwałę, w której stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W jej uzasadnieniu wskazano, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.
Naczelny Sąd Administracyjny nakazał rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem ww. uchwały. Uwzględnił także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzeka po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1253/13. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana w wyniku dokonania interpretacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., która pozostaje w sprzeczności z interpretacją wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, przy czym należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Uchwała ta rozstrzygnęła rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołali się skarżący.
W tej sytuacji przyjęcie przez organ, iż przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1253/13, organ badając zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. winien nie tylko ustalić, jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązują w dacie orzekania, ale także zbadać, jakie było przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, począwszy od daty jego budowy.
W niniejszej sprawie organ, orzekając rozbiórkę kiosku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy [...] w M. ustalił jedynie, że dla tej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, że nie ustalił, jakie było przeznaczenie działki o nr. ew. [...] w M. w okresie od powstania samowolnie wybudowanego kiosku ulicznego.
Z tych względów Sąd uznał, że decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bowiem organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.