Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało przebieg, na tyle istotny dla zrozumienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że wymagający szczegółowego przedstawienia.
W odniesieniu do inwestycji dotyczącej obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] będącej wówczas własnością A. i J. R., nadzór budowlany wszczął postępowania w roku 2005.
Pierwszą kontrolę tego postępowania przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2339/06, uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r., nr [...] i poprzedzającą ja decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a., ponieważ zachodzi potrzeba merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Kolejna sądowa kontrola postępowania organów nadzoru budowlanego nastąpiła w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 2050/07, gdzie Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2007r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia zgodności stanu rzeczywistego z prawem.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy przyjęły jako zgodne z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1977r., o pozwoleniu na budowę usytuowanie otworów okiennych oraz drzwiowych i schodów wejściowych zewnętrznych w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, gdy tymczasem w aktach postępowania administracyjnego brak zarówno decyzji jak i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Z akt nie wynika nawet, iż organ zwrócił się do inwestora o przedłożenie decyzji i projektu, zaś na k - 23 znajduje się enigmatyczna informacja, iż "projekt z decyzją przedłożono komisji do wglądu".
Ponadto, zdaniem Sądu analogiczny zarzut należy postawić organom w kwestii oceny nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym budynkiem garażowym. Organy przyjmują, iż nadbudowa ta zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednak postępowanie wyjaśniające doprowadziło jedynie do ustalenia, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., została rzeczywiście wydana, a więc nie można przyjąć, iż nadbudowa wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, zatem nieuzasadnione jest, przy braku projektu w aktach, twierdzenie o realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem. W aktach sprawy znajduję się wprawdzie decyzja z dnia [...] października 1993r., zezwalająca na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalno-usługowym wraz z załącznikiem w postaci projektu techniczno-roboczego potwierdzającym usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony działki nr ew. [...], jednak brak jakiejkolwiek urzędowej adnotacji, iż powyższe rozwiązanie, zawarte było w projekcie nadbudowy zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1990r.
Dodatkowo Sąd stwierdził, że nie można postawić organom zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do prawidłowości sposobu odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowych budynków. Nie budzi także zastrzeżeń postępowanie i rozstrzygnięcia organów w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku północnym do granicy działek nr ew. [...] i [...] - budynek murowany parterowy (rozlewnia wód gazowanych), którego realizacja nastąpiła na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1983r., udzielającej J. R. pozwolenia na dobudowę części gospodarczej do budynku mieszkalnego.
Po ww. wyroku postępowanie nadzoru budowlanego, zostało kontynuowane.
I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., nakazał inwestorom wykonanie w terminie do [...] czerwca 2009r., obowiązków polegających na likwidacji tarasu, drzwi balkonowych wraz z oknem dwuskrzydłowym oraz likwidację okienka piwnicznego. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., nakładającą na A. R.oraz A. R. i W. R. obowiązek likwidacji szczegółowo opisanego tarasu, drzwi balkonowych wraz z oknem dwuskrzydłowym oraz okienka piwnicznego w terminie do 31 października 2009 r. W tym postępowaniu ustalono też że po zmarłym J. R., właścicielami działki nr [...] zostali A. R., W. N., A. R. i W. R.. Organ odwoławczy, decyzją nr [...] z dnia [....] grudnia 2009 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., nr [...], którą organ nakazał A. R., W. N. oraz A. R. i W. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem przez likwidację tarasu znajdującego się na części dachu po byłej wytwórni wód gazowanych, usytuowanego przy granicy działek nr [...] i [...], poprzez zdemontowanie balustrady, likwidację drzwi balkonowych w ścianie części mieszkalnej nadbudowanej nad pomieszczeniami byłej wytwórni wód gazowanych od strony zachodniej, likwidację okna dwuskrzydłowego w ścianie części mieszkalnej nadbudowanej nad pomieszczeniami byłej wytwórni wód gazowanych od strony zachodniej i wypełnienie otworu na stałe niepalnym i nieprzezroczystym materiałem przepuszczającym światło dzienne typu luxfery, likwidację okienka piwnicznego pod schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego. Termin wykonania robót organ pierwszej instancji określił na 31 marca 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozbudowę prowadzono na podstawie pozwoleń na budowę. Obiekt powstawał etapami. Początkowo wybudowany został budynek mieszkalny z garażem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Urzędu Miejskiego w [...]. Na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1983 r. rozbudowano istniejący budynek mieszkalny. Pozwolenie obejmowało dobudowę części gospodarczej do budynku mieszkalnego w kierunku zachodnim. Zaprojektowano budynek parterowy z przeznaczeniem na wytwórnię wód gazowanych, zlokalizowany przy granicach działek [...] i [...].
Następnie decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1990r. W. R. uzyskał pozwolenie na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad wytwórnią wód gazowanych. Nadbudowę zaprojektowano wzdłuż północnej granicy działki oraz 1,0 m od granicy zachodniej. W ścianie nadbudowanej kondygnacji, która w stosunku do istniejącego parteru cofnięta została o 1,0 m znajdują się drzwi balkonowe oraz otwór okienny dwuskrzydłowy. Dach części parteru obudowano balustradą, wskutek czego powstał taras.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego nie odnaleziono projektu i pozwolenia w odniesieniu do nadbudowywanej części mieszkalnej. A. R. wezwana do przedłożenia projektu nadbudowy, oświadczyła, że dokumentacji tej części obiektu nie posiada.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do dyspozycji, obowiązującego w dacie wydania decyzji pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 z 1980 r., poz. 62 ze zm.) dopuszczona była możliwość sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a także bezpośrednio przy granicy działki z wyraźnym zastrzeżeniem, że ściany budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi. Tymczasem inwestor, w ścianie usytuowanej 1 m od granicy działki skarżących, umieścił okna, drzwi tarasowe oraz do granicy wykonał taras, czym naruszył przepisy § 13 cytowanego rozporządzenia, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. R. - uchylił w całości opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów procesowych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji nadal nie uzupełnił materiału dowodowego w taki sposób, który dałby możliwość prawidłowego zakończenia postępowania. Także w zakresie przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązków wynikających z art. 51 ustawy Prawo budowlane, sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organ nadzoru budowlanego, może prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane m.in. gdy inwestor w trakcie realizacji inwestycji odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy nie jest znany organowi projekt zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego nie są w stanie stwierdzić, czy budowa była realizowana niezgodnie z projektem bądź pozwoleniem na budowę. Tym samym organ pierwszej instancji przedwcześnie nakazał wykonanie robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy winien dokonać wszelkich możliwych kroków w celu przeprowadzenia dowodu z zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...] marca 1983r., projektu budowlanego rozbudowy oraz zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., projektu budowlanego nadbudowy przedmiotowego budynku. W aktach sprawy nadal nie ma żadnego dokumentu świadczącego o próbie pozyskania przez organ I instancji w/w projektów od właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanych. W przypadku możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, z powodu braku woli stron postępowania, organ I instancji winien rozważyć wezwanie inwestora do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi.
Zdaniem organu, w przypadku ostatecznego braku dokumentacji projektowej, organ powiatowy powinien rozważyć umorzenie postępowania wobec braku możliwości oceny, czy roboty inwestor przeprowadził niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i K. P. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności: art. 4, 5 i 7 ustawy Prawo budowlane, w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.(Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r.), a ponadto naruszenie zasady logicznego wnioskowania w przedmiocie wyglądu ściany zachodniej spornej nadbudowy. Zarzucili naruszenie art. 8 i 12 k.p.a przez ich niezastosowanie oraz art. 35 i 36 k.p.a. przez przewlekłość postępowania przed organami zarówno I jak i II instancji. Zarzucili odmowę wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2339/06 przez zawarcie w uzasadnieniu swojej decyzji sugestii możliwości umorzenia postępowania.
Zarzucili także odmowę realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa2050/07 przez niewłaściwą ocenę kwestii niezgodności z przepisami prawa budowlanego zrealizowanych na działce nr [...] inwestycji budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni
Wobec długotrwałego postępowania w niniejszej sprawie, Sąd ze szczególną starannością rozważył zasadność orzeczenia organu drugiej instancji, które miało po raz kolejny charakter orzeczenia kasatoryjnego.
Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.
Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone w taki sposób, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające. Organu odwoławczy ma kompetencje do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego art.136 k.p.a., Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a..
Tego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji zabrakło, ale w ocenie Sądu postępowanie dowodowe w zasadzie powinno zostać uzupełnione w tak istotnym zakresie, że przeprowadzenie tego postępowania i oparcie na nim rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, prowadziłoby do rozpoznania sprawy de facto w jednej instancji, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie należy dążyć do pozyskania decyzji pozwolenia na budowę i projektów, które zostały nimi zatwierdzone.
Potrzebę szczególnej staranności w zakresie zebrania materiału dowodowego podkreślał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2050/07.
Organ pierwszej instancji nadal nie poczynił żadnych formalnie potwierdzonych starań w zakresie pozyskania ww. dokumentów, nie zwracał się w tym zakresie do właściwych organów, archiwów, autorów projektów, których na terenie [...] pewnie nie trudno ustalić.
W ocenie Sądu w przypadku, gdy ostatecznie nie będzie możliwe pozyskanie decyzji pozwolenia na budowę, a w szczególności zatwierdzonych nim projektów, zasadne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego celem będzie przesłankowe odtworzenie ustaleń ww. dokumentów.
Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest na mocy art. 7 k.p.a.
W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 2754 W okolicznościach niniejszej sprawy może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków w szczególności projektantów, kierowników budowy, czy inspektorów nadzoru inwestorskiego. Także jak wskazał organ II instancji zasadne jest przesłuchanie właścicieli nieruchomości, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań.
Wskazać należy, że dla oceny legalności inwestycji pomocne mogą okazać się także inne dokumenty urzędowe jakie związane są z niniejszą inwestycją.
W ocenie Sądu, wbrew wskazaniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w zaskarżonej decyzji nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania nawet wówczas, gdy nie powiedzie się zebranie materiału dowodowego w przedmiocie pozwoleń budowlanych i projektów.
W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku z dnia 28 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że celem postępowania powinno być rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, inicjatorzy postępowania żądali interwencji nadzoru budowlanego w określonych kwestiach dotyczących legalności zabudowy na sąsiedniej działce i obowiązkiem organu jest merytoryczne rozstrzygnięcie tych kwestii.
Sąd stwierdza, skarżący bezsprzecznie mają rację, że w toku postępowania administracyjnego dochodziło do naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego dyspozycją organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Należy podkreślić też dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a., w myśl której o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do postępowania zgodnie z ww. przepisami.
Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).