Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zw. dalej NSA, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zw. dalej WSA, w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 517/08, którym oddalono skargę Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, z dnia [...] września 2007 r., Nr [...].
Powyższą decyzją [...] WINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w G. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...].
PINB w G. powyższą decyzją, działając na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), nakazał Z. B. rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce Nr [...], położonej w miejscowości Ł., gm. G., wykonanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi.
W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż regulacja przepisu art. 44 k.p.a. stanowi, że o skutecznym doręczeniu w trybie tego przepisu można mówić, gdy spełniony zostanie podstawowy warunek pozostawienia pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni, od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (pierwszego awizowania). Zgodnie bowiem z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni, od dnia pierwszego zawiadomienia.
Sąd Odwoławczy stwierdził, że w sprawie niniejszej powtórne awizowanie przesyłki, zawierającej postanowienie PINB w G. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], czyli powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru dokonane zostało o jeden dzień wcześniej (w dniu [...] października 2005 r., a nie [...] października 2005 r.), jednak nie miało to wpływu na możliwość odbioru przesyłki i nie spowodowało skrócenia terminu przewidzianego w § 3 tego przepisu, ponieważ przesyłka pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni, od daty pierwszego zawiadomienia, tj. od [...] października 2005 r., natomiast zwrócona do nadawcy została w dniu [...] października 2005 r.
NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, czyli 14 dni od daty zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W związku z tym zasadnie, w ocenie NSA, WSA w Warszawie uznał, że skuteczne doręczenie zastępcze przesyłki, zawierającej postanowienie PINB w G. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], nastąpiło z dniem [...] października 2005 r.
NSA zauważył również, że skarżący nie wykazał, aby wcześniejsze drugie awizowanie miało wpływ na skuteczność doręczenia, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.
NSA uznał również, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, ponieważ nakaz rozbiórki przyłącza związany był z niewykonaniem przez skarżącego w terminie nałożonych obowiązków, co przewiduje przepis art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż doręczenie pisma powoduje skutki procesowe i bez wyraźnego przepisu odrębnego nie wiążą się z tym skutki materialnoprawne. NSA stwierdził zatem, że prawidłowe zastosowanie w sprawie przez organ przepisu art. 44 § 4 k.p.a., w zakresie uznania za doręczone postanowienia nakładającego określone obowiązki, nie można uznać za "nadmierne formalistyczne stosowanie prawa", czego skutkiem byłoby naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej.
W ocenie NSA Sąd I instancji, oddalając skargę Z. B. na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], naruszył natomiast prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego już w dniu [...] listopada 2005 r., czyli przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 49 b ust. 2, do złożenia dokumentów dla legalizacji wybudowanego przyłącza.
Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 49 b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków określonych w ust. 2, zastosowanie ma przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przepis ust. 2, stanowiącego podstawę do nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji obiektu, przewiduje termin ich realizacji - 30 dni. Jest to termin prawa materialnego, czyli jest terminem ustawowym i nie podlega skróceniu, ani przedłużeniu przez organ. Konkludując tę myśl, NSA uznał, że skoro wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę związane jest z niewykonaniem przez inwestora określonych obowiązków w terminie 30 dni od dnia wezwania, to nie jest prawnie możliwe wydanie decyzji przez upływem tego terminu.
Reasumując, NSA stwierdził, że postanowienie PINB w G. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], nakładające na Z. B. wykonanie określonych obowiązków, wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] października 2005 r. i powoduje, iż 30-dniowy termin przewidziany w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego upływał w dniu [...] listopada 2005 r. a więc wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49 b ust. 1 z zw. z ust. 3 Prawa budowlanego w dniu [...] listopada 2005 r. nastąpiło przed upływem terminu do wykonania nałożonych obowiązków, czyli z naruszeniem przepisu art. 49b ust. 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, iż WSA w Warszawie, wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 217/09, którym to uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r, oddalający skargę Z. B. na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2007 r., Nr [...].
Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Związanie samego WSA w Warszawie w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt: I FSK 506/05, LEX 187499).
Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd, w rozumieniu omawianego przepisu, to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.
WSA w Warszawie, dokonując ponownej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym stwierdza, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego bez zgłoszenia ich właściwemu organowi, do czego był zobowiązany. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 20 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy do budynków: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3 i pkt 5-21 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.
Do wykonania natomiast robót budowlanych można przystąpić wówczas, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Brak wymaganego przepisami prawa zgłoszenia budowy, jeżeli jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, stosownie do treści art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi przesłankę legalizacji samowolnie wykonanych robót poprzez nałożenie na inwestora określonych czynności naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami.
W niniejszej sprawie PINB w G. prawidłowo przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę sprawdził, czy zachodzą przesłanki określone w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i wobec ich zaistnienia rozpoczął procedurę legalizacyjną poprzez nałożenie na skarżącego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] określonych obowiązków.
Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone zastępczo w dniu [...] października 2005 r., zgodnie bowiem z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, czyli 14 dni od daty zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru.
Regulacja przepisu art. 44 k.p.a. stanowi, że o skutecznym doręczeniu w trybie tego przepisu można mówić, gdy spełniony zostanie podstawowy warunek pozostawienia pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (pierwszego awizowania). Zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W sprawie niniejszej powtórne awizowanie przesyłki, czyli powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru dokonane zostało o jeden dzień wcześniej (dnia [...] października 2005 r., a nie [...] października 2005 r.), jednak nie miało to wpływu na możliwość odbioru przesyłki i nie spowodowało skrócenia terminu przewidzianego w § 3 tego przepisu, ponieważ przesyłka pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. od [...] października 2005 r. a zwrócona do nadawcy została w dniu [...] października 2005 r.
Słusznie NSA zauważył, że skarżący nie wykazał, aby wcześniejsze drugie awizowanie miało wpływ na skuteczność doręczenia, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków określonych w ust. 2, zastosowanie ma przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przepis ust. 2, stanowiącego podstawę do nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji obiektu przewiduje termin ich realizacji – 30 dni. Jest to termin prawa materialnego, czyli jest terminem ustawowym i nie podlega skróceniu ani przedłużeniu przez organ. Skoro zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę związane jest z niewykonaniem przez inwestora określonych obowiązków w terminie 30 dni od dnia wezwania, to nie jest prawnie możliwe wydanie decyzji przed upływem tego terminu.
PINB w G. niewłaściwie zastosował przepis art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego w dniu [...] listopada 2005 r., czyli przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 49b ust. 2, do złożenia dokumentów dla legalizacji wybudowanego przyłącza, [...] WINB zaś błędnie postąpił, utrzymując tę decyzję w mocy.
Reasumując, w sprawie niniejszej postanowienie PINB w G. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], nakładające na Z. B. wykonanie określonych obowiązków, wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] października 2005 r., zatem 30-dniowy termin przewidziany w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane upływał w dniu [...] listopada 2005 r. Wydanie zatem przez PINB w G. decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 z zw. z ust. 3 Prawa budowlanego w dniu [...] listopada 2005 r. było przedwczesnym działaniem organu, bowiem nastąpiło przed upływem terminu, w jakim mogły zostać wykonane nałożone obowiązki, czyli z naruszeniem przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
Organy, wykonując wskazane czynności powinny dostosować termin wyznaczony postanowieniem do okoliczności sprawy, działając w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące.
Biorąc powyższe pod rozwagę WSA w Warszawie, będąc związany wyrokiem NSA, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.