Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej także "Skarżącą" bądź "Spółką") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...](dalej "Prezydent [...]") z dnia [...]listopada 2016r. nr [...]. Decyzją tą, Prezydent [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor – Prezydent [...], pismem z 23 listopada 2016 r. wycofał wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg szczegółowo tam opisanych. Inwestycja była prowadzona na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2017 r., poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa"), co skutkowało zawiadamianiem stron w drodze obwieszczeń (art. 11f ust. 3 i art. 11c specustawy drogowej). Zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] zostało ogłoszone w drodze obwieszczeń. Przedstawiając daty ogłoszenia w drodze obwieszczeń ustalono, że ww. decyzja została doręczona w dniu 21 grudnia 2016 r. co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął 4 stycznia 2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie w dniu 20 marca 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu.
Wobec powyższego twierdzenie, że Spółka dowiedziała się o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania z pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. VII SA/Wa 126/17, otrzymanego w dniu 23 lutego 2017 r., nie wpływa na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Datą, w której Skarżąca dowiedziała się o ww. decyzji umarzającej postępowanie jest data jej doręczenia w trybie art. 49 k.p.a. Zatem Wojewoda [...] odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r., co skutkuje brakiem możliwości merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu i oceny prawidłowości tej decyzji.
W skardze do tutejszego Sądu, [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako nieważnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), względnie uchylenie go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła: 1) wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu bez wniosku strony w tym zakresie, a więc działanie "z urzędu";
2) względnie – mylne rozpoznanie odwołania od postanowienia Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał na przepis art. 58 k.p.a. oraz, że dla oceny złożonego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania istotne są rozwiązania zawarte w przepisach specustawy drogowej. Zawierają bowiem uregulowania szczególne dotyczące doręczeń pism i decyzji w postępowaniu poprzedzającym rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Właściciele lub użytkownicy wieczyści zawiadamiani są o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczeń, a więc w formie publicznego ogłoszenia (art. 11c ust. 5 specustawy drogowej). Jeżeli chodzi o decyzję kończącą postępowanie, to skoro ustawa przyjmuje, że organ zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, a ponadto wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze, to przyjąć należy, że właściciele i użytkownicy wieczyści niejako dodatkowo zawiadamiani są o wydaniu decyzji, zaś podstawową formą ich zawiadomienia o decyzji jest publiczne ogłoszenie.
W rezultacie, również wobec tych podmiotów znajduje zastosowanie skutek procesowy oparty na wynikającym z art. 49 k.p.a. domniemaniu, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. WSA w Warszawie przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo obliczył termin, w którym nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji pozostałym stronom, w tym Skarżącej, w drodze publicznego obwieszczenia. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. zostało ogłoszone w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu od 7 grudnia 2016 r. do 21 grudnia 2016 r. Zatem decyzja w powyższym trybie została doręczona stronom 21 grudnia 2016 r., tj. po upływie 14 dni od daty publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji. Stąd 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 4 stycznia 2017 r. Spółka złożyła odwołanie w dniu 20 marca 2017r., a więc po upływie powyższego terminu.
Za odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przemawiała okoliczność, że w dacie wystąpienia przez skarżącą Spółkę z odwołaniem od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, decyzja pierwszoinstancyjna była już ostateczna; w ustawowym terminie żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania. W takiej sytuacji strona, która twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (np. nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji), nie może już skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego (domagać się przywrócenia terminu do złożenia odwołania). Może natomiast domagać się obrony swych praw w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego np. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej złożonej od ww. orzeczenia WSA, [...] Sp. z o.o. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części lub w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionych w niej zarzutów odnośnie do postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...],
- b) ewentualnie - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu, a więc na postanowienie wydane z urzędu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie naprowadziła, że po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji w dniu 14 marca 2017 r., wyraziła sprzeciw co do umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.) i złożyła w tej samej dacie odwołanie od tej decyzji. W pkt 7 odwołania znalazł się błąd w postaci sformułowania "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", jednak skarżącej chodziło o ewentualne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu odwołania. Wojewoda [...] widząc wadliwe sformułowanie zawarte w pkt 7 nabrał wątpliwości czego dotyczy ten wniosek i wezwaniem z 14 lipca 2017 r. zobowiązał Skarżącą do wyjaśnienia żądania zawartego we wniosku z 14 marca 2017 r. W odpowiedzi Spółka wskazała jednoznacznie, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jeżeli decyzja ta stała się ostateczna, mimo braku jej doręczenia skarżącej.
Zatem wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, było niezrozumiałe. Z tego powodu Spółka wniosła skargę, jednakże WSA bezzasadnie i wbrew jej literalnej treści przyjął, że Skarżąca składała wniosek o przywrócenie terminu i skarży odmowę przywrócenia. Tymczasem wniosku takiego w ogóle nie było, a więc organ (Wojewoda [...]) nie mógł orzekać w tym zakresie, a postanowienie takie jest nieważne. WSA powinien w zaskarżonym wyroku stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, względnie je uchylić, a nie przyznawać rację Wojewodzie [...], że nie było podstaw do przywrócenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3623/18, uchylił zaskarżony kasacyjnie wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/18 i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.
NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, pomimo zarzutu skargi wskazującego na działanie organu bez wniosku strony o przywrócenie terminu (twierdzenie Skarżącej, że Wojewoda [...] działał "z urzędu"), bez szczegółowego odniesienia się do tej pryncypialnej kwestii, dokonał oceny rozstrzygnięcia pod kątem naruszenia art. 58 k.p.a. w powiązaniu z przepisami specustawy drogowej. Według NSA, trafnie więc skarga kasacyjna wskazywała, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisu art. 134 p.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie nie daje również odpowiedzi na pytanie czy WSA orzekał w granicach sprawy, którą – uwzględniając treść zaskarżonego postanowienia – musiałby wyznaczyć wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Skoro zaś zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny alternatywnie sformułowanego zarzutu, który w swej treści opiera się na twierdzeniu Spółki o działaniu organu "z urzędu".
W tych okolicznościach, NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny zarzutów skargi i zbadać, czy Wojewoda [...] w przedmiocie przywrócenia terminu orzekał na wniosek Spółki, czy też jak twierdzi skarżąca – działał z "urzędu".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że podanie Spółki o wznowienie postępowania zostało rozpoznane; Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2016 r. Zażalenie Spółki na to rozstrzygnięcie nie zostało przez Wojewodę [...] uwzględnione (postanowienie z dnia [...] lipca 2018r.), zaś skarga Spółki na ww. postanowienie Wojewody została przez WSA w Warszawie oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2261/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Kontroli tutejszego Sądu poddane zostało postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...], odmawiające przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).
Podobnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Powyższe przepisy skutkują związaniem tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3623/18)
Badając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak bowiem dostrzegł NSA w ww. wyroku, z akt administracyjnych niezbicie wynika, że Spółka w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (z daty: [...], 14 marca 2017 r.), w punkcie 7. zawarła wniosek "o przywrócenie terminu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." W związku z żądaniem tej treści Wojewoda [...], któremu Prezydent [...] przy piśmie z 20 kwietnia 2017 r. przekazał odwołanie, wezwał Spółkę o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 14 marca 2017 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 22 maja 2017 r. (data wpływu pisma z 16 maja 2017 r. będącego odpowiedzią na przekazanie odwołania przez Prezydenta [...]) jest wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a., czy też żądaniem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (k. 6 akt adm.). W piśmie wyjaśniającym z dnia 1 sierpnia 2017 r. Skarżąca sprecyzowała, że "Spółka domaga się wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jeżeli decyzja ta stała się ostateczna mimo braku jej doręczenia Spółce".
W tej sytuacji Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. poinformował o przekazaniu, zgodnie z właściwością, podania o wznowienie postępowania Prezydentowi [...] (k. 8 akt adm.). Kolejnym pismem z dnia 11 września 2017 r. zatytułowanym "Pismo uzupełniające w sprawie odwołania (...)" Spółka naprowadziła, że strona doprecyzowała pkt VII żądania określając go wnioskiem o wznowienie postępowania. Dodatkowo wskazała, że "Wojewoda... jest niewłaściwy jedynie co do kwestii ewentualnego wznowienia postępowania, zaś w zakresie pozostałych wniosków jest właściwy do rozpoznania sprawy. Wojewoda powinien (...) rozpoznać odwołanie od decyzji (...)".
W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ma najmniejszych wątpliwości, że Skarżąca w piśmie z dnia 14 marca 2017 r. zawarła dwa alternatywne środki procesowe. Po pierwsze, wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., będąc przekonana, że ww. decyzja organu miejskiego nie jest jeszcze ostateczna. Po wtóre, Skarżąca zamieściła wniosek o wznowienie postepowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2016r., gdyby okazało się, że orzeczenie to jest ostateczne w administracyjnym toku instancji.
Tymczasem, z trudnych do zrozumienia powodów, Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. orzekł o odmowie przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r.
Mając to na uwadze należy przypomnieć, że według dyspozycji art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.
W doktrynie i orzecznictwie zgodnie zatem przyjmuje się, że w sprawie przywrócenia terminu organ administracji publicznej nie może działać z urzędu. Może to uczynić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sama prośba jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Oświadczenie woli zainteresowanego w tym zakresie musi być wyraźne (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, opublikowano: LEX 2010). Złożenie wniosku należy do czynności dyspozytywnych strony, a zatem jej woli w tym zakresie nie można domniemywać ani poszukiwać w treści innych podań (tak: W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WKP 2019).
Dlatego też w literaturze podkreśla się (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019), że nie można złożyć wniosku o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 2389/14, CBOSA). Wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), "a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją w art. 58 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., II OSK 2287/10, LEX nr 1121217; zob. też wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, LEX nr 401669, oraz z dnia 8 stycznia 2014r., II GSK 1507/12, CBOSA).
Oparcie omawianej instytucji na zasadzie skargowości oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia terminu. Zdaniem NSA, wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. (I OSK 1297/07, LEX nr 497635): "Z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu".
W sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, Wojewoda [...] nie mógł więc podejmować jakichkolwiek działań procesowych w trybie art. 58 k.p.a., skoro brak było w tym przedmiocie wyraźnego wniosku Skarżącej.
Z tej przyczyny, zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, musi zostać wyeliminowane z obrotu, jako całkowicie wadliwe.
Ocenę tę wzmacnia dodatkowo fakt, na który trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2020 r. Mianowicie Wojewoda [...] samodzielnie wezwał Spółkę do sprecyzowania, czy jej pismo z dnia 14 marca 2017 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 22 maja 2017 r. (data wpływu pisma z 16 maja 2017 r. będącego odpowiedzią na przekazanie odwołania przez Prezydenta [...]) stanowi w istocie wniosek o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a., czy też jest żądaniem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wezwanie - k. 6 akt adm.). Treść odpowiedzi skarżącej z dnia 1 sierpnia 2017 r., skierowanej do Wojewody [...] nie pozostawiała żadnych wątpliwości, że żądanie Spółki (oprócz odwołania) obejmuje ewentualny wniosek o wznowienie postępowania.
Tym samym, wydając zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] powinien był mieć świadomość tego, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania działa z urzędu, w sytuacji gdy jest to sprzeczne z brzmieniem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.
Wobec treści podania skarżącej z dnia 14 marca 2017 r. i zawartego tamże środka zaskarżenia w postaci odwołania, tutejszy Sąd uznaje ponadto za wskazane zwrócenie uwagi Wojewodzie [...], że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy odwołanie takie zostało złożone po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004).
W konsekwencji, mając na uwadze poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne dotyczące daty uznania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. za doręczoną, które Sąd uznaje za prawidłowe, rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z 14 marca 2017 r. w zakresie zamieszczonego tam odwołania, Wojewoda [...] zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania w sprawie.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).