Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2004r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora "W. " Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 16 listopada 2004r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych tj. budynku stacji z wydzieloną częścią sklepową, 3 dystrybutorów paliwa z zadaszeniem, ekranu akustycznego systemu Velox, wjazdu i wyjazdu drogą elektrowni O., separatora koalescencyjnego z osadnikiem NG-30-1,5 dla wód opadowych, przyłączy wodn.-kan., energetycznych z oświetleniem stacji i instalacji zbiornikowej gazu płynnego w C. przy ul. [...] na działce nr [...].
Decyzją z [...] października 2006r. Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zmianami), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2004r., stwierdził nieważność tej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor - W. Sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem z 15 listopada 2004r. o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z przyłączami wodn.-kan. i energetycznym z oświetleniem na działce nr [...] w C.. Starosta [...] pismem z 29 listopada 2004r. zwrócił się do Wójta Gminy w D. o wywieszenie na tablicy ogłoszeń oraz w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia informacji dotyczącej planowanej budowy, jako postępowania prowadzonego w sprawie ochrony środowiska z udziałem społeczeństwa. Zastępca Wójta Gminy poinformował, że ogłoszenie wisiało na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia w dniach od 30 listopada 2004r. do 23 grudnia 2004r. Pismem z 29 listopada 2004r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, kolejnym pismem z 29 listopada 2004r. zwrócono się do Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w O. o dokonanie uzgodnienia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, załączając wniosek inwestora oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W odpowiedzi na powyższe Wydział Ochrony Środowiska zwrócił przy piśmie z 14 grudnia 2004r. akta sprawy celem uzupełnienia ich w zakresie geologii i gospodarki odpadami. Po uzupełnieniu dokumentacji pismem z 22 grudnia 2004r. Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. uzgodnił dokumenty w zakresie ochrony środowiska na etapie pozwolenia na budowę, w związku z powyższym Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2004r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
Pismem z 13 września 2006r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...]. Wojewoda [...] podniósł, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z 15 listopada 2004r. naruszono przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 62 poz. 627 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy do jej wydania organ podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania.
Wojewoda [...] wskazał, że niewątpliwie Starosta [...] dokonał ogłoszenia o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku W. Sp. z o.o., informację w tej sprawie zamieszczono na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa oraz Urzędu Gminy w D., a także w internecie. Wojewoda [...] podniósł, że są jednak sprzeczne informacje dotyczące umieszczenia informacji w pobliżu miejsca planowanej inwestycji. W piśmie podpisanym przez Zastępcę Wójta Gminy R. Ś. podano, że zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia od 30 listopada 2004r. do 23 grudnia 2004r.
Natomiast w załączniku nr 4 do pisma Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. z 26 maja 2006r. znajduje się informacja podpisana przez Zastępcę Wójta Gminy K. L., iż ogłoszenie dotyczące planowanego przedsięwzięcia wywieszone było jedynie na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy w D. od 2 grudnia 2004r. do 23 grudnia 2004r. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że po porównaniu daty powiadomienia społeczeństwa o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku (2-23 grudnia 2004r.) z datą uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska przez Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. poprawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko okazało się, że raport nie został poddany procedurze określonej w art. 31-36 ustawy Prawo ochrony środowiska, co stanowi naruszenie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, a także naruszenie art. 53 tej ustawy.
Powyższe przesądza zdaniem Wojewody [...] o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Zgodnie bowiem z art. 11 tej ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Naruszenie to stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa.
Ponadto organ wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wyszła poza zakres wniosku inwestora i zgłoszonego zamierzenia budowlanego, a oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest prawidłowo wypełnione, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 120 poz. 1127).
Decyzją z [...] stycznia 2008r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r., utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) wg stanu na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. 16.11.2004 r., wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją, o której mowa w tym przepisie, jest decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy). Przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21 dniowy termin ich składania (art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Organ wskazał, że Starosta [...] dokonał ogłoszenia o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku W. Sp. z o.o., informacja w tym zakresie została zamieszczona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w D. od dnia 2 do dnia 23 grudnia 2004 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. pismem z dnia 14 grudnia 2004r., skierowanym do Wydziału Budownictwa, wniósł o wezwanie do uzupełnienia w zakresie geologii oraz gospodarki odpadami projektu budowlanego oraz raportu oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 16 grudnia 2004r. Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. przedstawił organowi ochrony środowiska do uzgodnienia poprawioną dokumentację. Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. uzgodnił na etapie pozwolenia na budowę inwestycję polegającą na budowie przedmiotowej stacji paliw płynnych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż poddany opisanej procedurze raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był raportem w nieostatecznej wersji. Bezspornym zdaniem organu pozostaje fakt, iż poprawiony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie został poddany procedurze, zgodnie z art. 31-36 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stanowi to naruszenie przepisu art. 53 Prawa ochrony środowiska stanowiącego, iż organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Naruszenie to skutkuje stwierdzeniem nieważności obciążonej tego rodzaju wadą decyzji, stosownie bowiem do treści art. 11 Prawa ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Organ podkreślił, iż jakiekolwiek naruszenie procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, powoduje jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. Sp. z o.o. w O..
Skarżąca wskazała, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008r. wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006r. (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/07 uchylającym wcześniejszą decyzję GINB z [...] marca 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]) powiela w części naruszenia prawa procesowego decyzji z dnia [...] marca 2007 r., wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, iż organ odwoławczy kontrolując decyzję w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Zdaniem inwestora, z uzasadnienia decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2008r. wynika, iż organ ten, pomimo, że formalnie sprawę rozstrzygnął, nie dokonał ponownego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż została ona oparta na tych samych podstawach co decyzje wcześniejsze, a jedynie pominięto w niej niektóre elementy (np. zarzut niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego).
W ocenie strony skarżącej postępowanie w sprawie udzielenia jej pozwolenia na budowę nie było dotknięte wadami stanowiącymi naruszenie ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem inwestora nie sam raport o oddziaływaniu na środowisko nie został poddany procedurze określonej w art. 32-36 tej ustawy, lecz jedynie poprawki do tegoż raportu, co jego zdaniem oznacza, że społeczeństwo nie zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Zdaniem skarżącej spółki w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę stacji paliw nie można dopatrzyć się tego rodzaju naruszeń prawa, które prowadziłyby do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. z mocy samego prawa. Nawet gdyby przyjąć, iż istotnie w trakcie tegoż postępowania doszło do jakichś uchybień natury formalnej, to należałoby wziąć pod uwagę charakter i rodzaj tego naruszenia. Nie jest to bowiem naruszenie, które miałoby wpływ na prawidłowość realizacji całej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez organy orzekające w tejże sprawie, że jakiekolwiek naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska automatycznie pociąga za sobą skutek, o którym mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody [...] w postępowaniu toczącym się w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw doszło do naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności udzielonego W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 53 ustawy z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie zaś do treści art. 32 ustawy przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Definicja "podania do publicznej wiadomości" sformułowana została natomiast w przepisie art. 3 pkt 19, zgodnie z którym rozumie się przez to ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji, gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia.
W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2004r. na inwestora nałożony został obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, konieczne było zatem - z uwagi na treść powołanych przepisów - zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wymóg dotyczący zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu w sposób wynikający z treści art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy został zachowany. Starosta [...] dokonał publicznego zawiadomienia o zamieszczeniu wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę stacji paliw oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, prowadzonym w Starostwie Powiatowym w O. w Wydziale Budownictwa. Stosowne ogłoszenia dotyczące planowanego przedsięwzięcia (wskazujące jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin składania uwag i wniosków) wywieszone były na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa, w Urzędzie Gminy w D. od dnia 2 grudnia do 23 grudnia 2004r. oraz w internecie.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika też, że zawiadomienie było wywieszone w pobliżu miejsca planowanej inwestycji od 30 listopada 2004r. Społeczeństwo było zatem informowane o planach inwestycyjnych W. Sp. z o.o. poprzez stosowne zawiadomienia, co umożliwiało podmiotom zainteresowanym wzięciem udziału w postępowaniu zapoznanie się z wnioskiem inwestora oraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko, sporządzonym w październiku 2004r. Jedynym uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest to, że nie cały raport został poddany procedurze określonej w art. 31- 36 Prawa ochrony środowiska. W dniu 14 grudnia 2004r. Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. wezwał bowiem do uzupełnienia raportu w zakresie geologii i w zakresie gospodarki odpadami, jednocześnie zwracając dotychczasowy raport. Uzupełniona w żądanym zakresie dokumentacja została przedstawiona w dniu 16 grudnia 2004r., natomiast w dniu 22 grudnia 2004r.
Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska uzgodnił na etapie pozwolenia na budowę przedmiotową inwestycję, polegającą na budowie stacji paliw płynnych na terenie działki Nr [...] w C.. Jednoznacznie wynika więc z tych okoliczności, iż uzupełniony w żądanym zakresie raport nie został poddany procedurze dotyczącej udziału społeczeństwa w postępowaniu, określonej w art. 31- 36 Prawa ochrony środowiska. Jednakże należy zauważyć, iż dokumentacja uzupełniająca raport nie zawiera żadnych nowych wniosków, powtórzono w niej wnioski wcześniejsze, stąd naruszenia polegającego na tym, że nie cały raport został poddany tej procedurze nie można uznać za istotne.
Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w przedmiotowej sprawie, iż każde naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska pociąga za sobą automatycznie skutek, o którym mowa w art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem tych przepisów jest nieważna. W ocenie Sądu, aby mógł zaistnieć skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, naruszenie to musi mieć charakter istotny, mający wpływ na wynik sprawy, nie wystarcza jakiekolwiek naruszenie. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. IV SA/Wa 443/06 (Lex nr 314365), stanowisko to zostało zaakceptowane również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w dniu 18 grudnia 2007r. wyroku oddalającym skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 1061/07). Powołanego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących tryb stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych.
Należy pamiętać, że stwierdzenie nieważności jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. W ocenie Sądu z tego względu należy uznać, iż uchybienie przepisom dotyczącym ochrony środowiska musi być rzeczywiście poważne i mające istotny wpływ na wynik sprawy, aby usprawiedliwiało odstępstwo od tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego i uzasadniało wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska konieczne jest zatem ustalenie skali naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska, która będzie uzasadniała stwierdzenie nieważności konkretnego orzeczenia.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie doszło do istotnego z punktu widzenia wyniku sprawy naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu, a zatem zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] należało uchylić.
Ujawnione naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.